Les politiques de notre gouvernement sont-elles efficaces ?

Le Revenu de solidarité active (RSA) permet-il de réduire la pauvreté ? De nouvelles lignes de métro dans le Grand Paris vont-elles créer des emplois ? D’une manière générale, les politiques de nos gouvernements sont-elles efficaces ? Au-delà du ressenti des citoyens ou des chiffres brandis par les politiques, il n’y a qu’une seule manière de le savoir : évaluer les politiques publiques. L’évaluation, c’est précisément le coeur de métier du LIEPP à Sciences Po. Entretien avec le directeur, Bruno Palier.

L’évaluation des politiques publiques est au coeur du travail de votre laboratoire, de quoi s’agit-il exactement ?

L’évaluation des politiques publiques vise à mesurer de la façon la plus rigoureuse possible les impacts d’une politique. On parle d’impacts au sens large : à la fois d’atteindre les objectifs affichés avec des coûts maîtrisés, mais aussi de rechercher l’équité, la réduction des inégalités, la qualité de mise en œuvre, l’adhésion de tous et la transparence. L’évaluation peut intervenir à trois moments différents. Avant la mise en œuvre de la politique, lors de son élaboration, sous la forme de modèle de simulations visant à anticiper les impacts potentiels d’une décision ou bien de comparaisons avec des politiques similaires déjà mises en oeuvre ailleurs. On parle alors d’évaluation ex ante. L’évaluation peut également se faire pendant la mise en œuvre de la politique publique et il s’agit alors de voir comment les décisions sont mises en œuvre, réinterprétées, déviées par rapport au plan initial. On parle de suivi ou monitoring. Enfin, approche la plus répandue, on peut évaluer après coup les effets d’une politique publique, à l’aide de méthodes quantitatives et qualitatives : interviews, observations, expérimentation, suivi en différence entre un groupe témoin non concerné par la politique et un groupe qui a bénéficié de la politique, etc. On parle alors d’évaluation ex post.

À l’occasion du « Printemps de l'évaluation » qui aura lieu le 28 juin prochain à l'Assemblée nationale, vous appelez à davantage d’indépendance sur ces questions. Pourquoi ?

Etienne Wasmer (co-fondateur du LIEPP) et moi-même (actuel directeur du LIEPP) avons effectivement récemment publié dans Le Monde une tribune en préparation de ce “Printemps de l'évaluation”, au cours duquel j'interviendrai, afin de signifier toute l’importance que nous accordons à une évaluation des politiques publiques indépendante et rigoureuse. L’évaluation est tout à fait essentielle pour mieux savoir si les fonds publics alloués aux politiques publiques sont efficacement utilisés, et si les objectifs définis par les gouvernements sont atteints. En France, il est de tradition de mettre l’accent sur la décision publique (on multiplie les lois annonçant de grands changements) mais beaucoup moins sur le suivi précis de la mise en œuvre de ces décisions, et moins encore sur la mesure des effets obtenus par ces décisions. Or, il ne suffit pas de décider pour changer les choses, il faut aussi comprendre les impacts des décisions et savoir modifier ces décisions à l’aune de leurs effets réels.

Qui en a aujourd'hui la charge et quels sont les enjeux ? Vous évoquez notamment la question de l'indépendance des "évaluateurs".

Il y a aujourd’hui pléthore d’instances d’évaluations ; les institutions se marchent parfois sur les pieds et l’ensemble manque de cohérence. On parle de davantage évaluer les politiques publiques et de mettre en place des instances en charge de l’évaluation depuis le début des années 1990 (sous le gouvernement Rocard). Des instances sont régulièrement mises en place, puis défaites et remplacées par d’autres. Aujourd’hui, - et depuis une réforme de la Constitution de 2008 -, de nombreuses institutions sont en charge de l’évaluation des politiques publiques : l’Assemblée nationale, le Sénat, le Conseil économique, social et environnemental, la Cour des comptes, mais aussi les autres grands corps d’inspection de l’État, et également deux instances spécifiques : France Stratégie, et, sous le quinquennat Hollande, le Secrétariat général à la modernisation de l’action publique (SGMAP) qui a été remplacé récemment par une nouvelle instance. Un des problèmes que posent toutes ces instances, c’est celui de leur indépendance par rapport à ceux qui décident et mettent en oeuvre les politiques. Les liens avec l'exécutif sont parfois trop prégnants.

Les résultats des évaluations menées sont-ils pris en compte dans la construction des politiques ? 

C’est bien le problème. Les évaluations sont de plus en plus fréquentes mais les nombreux acteurs regrettent qu’elles ne soient pas plus souvent suivies d’effets, voire non publiées. Il arrive trop souvent que l’exécutif généralise un dispositif sans avoir attendu les résultats des évaluations des effets de ce dispositif. Ca a été par exemple le cas du Revenu de solidarité active (RSA) ou de la Garantie Jeune. Il arrive aussi trop souvent qu’une évaluation reste lettre morte, même si elle montre que le dispositif public évalué n’atteint pas les objectifs affichés, ou bien qu’il serait possible de procéder autrement, de manière plus efficace et moins coûteuse. Nous pensons que le problème en France n’est pas tant le manque d’évaluation que son rattachement à l’exécutif. Celui-ci rechigne à attendre et entendre les résultats des évaluations et à vouloir les prendre en compte dans ses décisions.

Quels sont les enjeux et vos pistes de réflexion pour une meilleure utilisation de l'évaluation? 

Nous pensons qu’il faut détacher l’évaluation des politiques publiques de l’exécutif et la rapprocher du Parlement. C’est le Parlement qui est le mieux à même de contrôler l’action gouvernementale et de tirer les conséquences de l’évaluation pour proposer les modifications législatives nécessaires. Les comparaisons internationales soulignent que ce sont dans les pays où l’évaluation des politiques publiques est rattachée au Parlement qu’elle est la plus rigoureuse et indépendante, et qu’elle pèse le plus sur les décisions politiques, comme par exemple aux États-Unis ou en Suède. Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, “le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du gouvernement. Il évalue les politiques publiques”. Mais il manque de moyens, financiers et en compétences. Si l’on imagine la mise en place d’une plateforme, indépendante, respectée,  financée, qui serait rattachée au Parlement, et qui passerait commande d’évaluations des politiques publiques alors celui-ci pourrait très bien s’appuyer dessus, et devenir le commanditaire et réceptionnaire des évaluations.

Il faudrait que le Parlement saisisse l’instance dans un cadre co-défini par les deux Assemblées, de façon pluraliste, et surtout, sans intervenir dans son pilotage. Ce dernier point permet de se protéger soi-même de l’instrumentalisation de l’évaluation. Des spécialistes reconnus de l’évaluation devraient jouer un rôle clé pour préserver l’indépendance politique du processus d’évaluation et sa neutralité.

La saisine pourrait être tout à la fois avant pour ne pas en laisser la compétence exclusive à l’exécutif, pendant ou après la mise en oeuvre de la politique.

Les travaux menés par des chercheurs peuvent être un apport précieux dans la mesure où leurs perspectives académiques garantissent la neutralité et l’indépendance de leurs travaux.

En savoir plus

• Bruno Palier
• Le Laboratoire interdisciplinaire d’évaluation des politiques publiques (LIEPP) de Sciences Po