Européennes : un mode de scrutin pas si innocent

Par Bruno Cautrès (CEVIPOF). Les règles de base qui organisent un scrutin jouent un rôle essentiel du point de vue de la question démocratique qui sous-tend toute élection : de qui et de quoi les élus du peuple seront-ils les représentants ? Cette vieille question continue de susciter des débats politiques et institutionnels passionnés tant s’affrontent autour de cette question (faussement simple) des conceptions et idéaux démocratiques parfois opposés. « Majoritaristes » et « proportionnalites », tenants de la représentation « nationale » et de la représentation « populaire » continuent de s’opposer, malgré la recherche permanente de modalités d’organisation des élections combinant les atouts de ces différentes conceptions.

La récente crise démocratique que nous avons vécue depuis l’explosion de colère sociale et populaire des « gilets jaunes » a réactivé des débats sur les questions de la représentation politique : représentation proportionnelle, vote blanc, vote obligatoire, référendum d’initiative citoyenne, « mandats révocables ». Beaucoup de cartes ont été mises sur la table mais, comme souvent dans ces questions, il faut savoir les retourner pour les faire parler.

En vérité, des conceptions très opposées de la « représentation politique » s’affrontent à fleurets (à peine) mouchetés à travers les questions de technologie électorale. Rien n’est moins innocent (politiquement) que de fixer un seuil électoral, un dosage de proportionnalité, un nombre de sièges à pouvoir. Rien n’est plus politiquement symbolique, et puissant du point de vue de l’exercice démocratique, que les modalités par lesquelles les élus rendent compte au peuple souverain de leurs mandats.

L’organisation des élections européennes n’échappe pas à cette règle. Ces élections offrent même un cas d’école parfait pour analyser et comprendre bien des questions relatives à la délégation de souveraineté par laquelle les citoyens « mandatent » des élus pour les représenter.

Un peuple européen ou des peuples ?

Ces élections reposent sur l’idée d’un « peuple européen » (demos) – une idée fondamentale pour l’intégration européenne, alors même qu’il existe en fait une pluralité empirique « des peuples européens ». À ce propos, on parle d’ailleurs aujourd’hui bien davantage de la persistance fondamentale entre pays membres de l’UE de « peuples » (demoï) européens diversifiés par l’histoire ou les cultures. La politiste Kalypso Nicolaïdis théorisait, en 2006 (un an après le rejet par la France du Traité constitutionnel européen lors du référendum du 29 mai 2005), la notion de « demoï-cratie » pour rendre compte de l’impossible finalité d’un seul « peuple » européen (demos) mais de la possible émergence d’une Europe « des peuples, par les peuples ».

Les élections pour le Parlement européen – seule institution européenne directement élue par les citoyens des États membres – illustrent très bien la nature paradoxale de cette problématique : le 26 mai prochain, nous allons élire, en France, les députés européens qui viendront siéger au Parlement européen (assemblée parlementaire transnationale) et occuper les sièges attribués à la France. Mais une fois élus, ils siégeront dans une assemblée transnationale où les votes ne sont pas organisés par pays ou par blocs de pays. Ils seront regroupés en groupes politiques, qui ne sont pas nécessairement découpés selon le même clivages politiques que ceux des vies politiques nationales.

On voit ici qu’à la question simple à laquelle toute élection doit répondre (qui représente qui ?), on peut répondre par une série de couches d’interprétation.

Transnational versus régional

Deux grandes séries de propositions ont été faites depuis 1979 (date des premières élections européennes) afin de rendre cette mystérieuse équation plus lisible pour les citoyens. La première est celle des listes de candidats transnationales, mettant ainsi en adéquation le périmètre transnational du Parlement européen et le mode d’élection de ses membres.

Cette proposition, avancée depuis plusieurs années par ses tenants, avait été reprise à son compte par Emmanuel Macron en vue des élections européennes de 2019. Il s’agissait principalement de profiter du retrait des députés britanniques du Parlement européen, suite au Brexit, pour expérimenter sur ce contingent de sièges laissés vacants le principe de listes transnationales et réaliser ainsi une avancée majeure en terme d’« européanisation des élections européennes ». Cette solution ne fut pas soutenue par le Parlement européen et très faiblement reprise par nos partenaires européens.

La seconde série de propositions, mise en œuvre dans une minorité de pays, fut au contraire de « régionaliser les élections européennes » afin de réduire la distance supposée trop grande entre le Parlement européen et la réalité empirique et locale des électeurs.

Cette hypothèse reposait sur l’idée que pour motiver et mobiliser les électeurs (les élections européennes étant marquées par des taux d’abstention élevés), encore fallait-il leur proposer une offre de candidats « de proximité », élus des régions et donc susceptibles d’être visibles lors des campagnes électorales et lors de leurs réunions rendant compte de leurs mandats.

C’est cette seconde théorie qui avait conduit, en France, Jean‑Pierre Raffarin (alors premier ministre) à modifier l’organisation des élections européennes pour le scrutin de 2004.

La « France octogonale » de Raffarin

Jusque-là, la France (de culture majoritariste depuis 1958) avait fait le choix de la représentation proportionnelle (sans panachage ni vote préférentiel, avec un seuil de 5 % des suffrages exprimés pour l’attribution des sièges) et une circonscription électorale unique. En instaurant une « France octogonale », découpée en grandes circonscriptions régionales, la réforme voulue par Jean‑Pierre Raffarin s’inscrivait dans une problématique plus générale : elle portait la marque de fabrique décentralisatrice et « girondine » du premier ministre de l’époque. Mais elle avait aussi bien d’autres buts que le seul rapprochement supposé des électeurs et des élus.

Il s’agissait, de manière à peine voilée, de briser la logique d’élections européennes offrant aux formations politiques situées hors du cercle des partis de gouvernement habituels une seconde chance après l’élection présidentielle. Les élections européennes étaient en effet, jusqu’en 2004, les seules élections organisées dans une circonscription nationale unique (la France), en dehors de l’élection présidentielle. La conjugaison au pluriel des « élections européennes » soulignait tout le paradoxe : il s’agissait bien davantage de « l’élection européenne » conjointement organisée à celle des autres pays européens.

Jean‑Pierre Raffarin, nommé dans la foulée de la réélection de Jacques Chirac, était également très marqué par le 21 avril 2002 et inscrivait ses réflexions dans l’idée de ne pas offrir au Front national une nouvelle opportunité porteuse pour lui (circonscription nationale, couplage des thématiques européennes et d’immigration).

Certains virent également dans cette régionalisation des élections européennes une manière de couper l’herbe sous les pieds de François Bayrou qui avait déjà le regard porté vers 2007 et qui aurait pu se servir des européennes comme d’un « tour de chauffe ».

Motivations institutionnelles… et politiques de Macron

En choisissant de revenir au système d’une circonscription électorale unique (la France), pour les élections du 26 mai prochain (une réforme soutenue par toutes les formations politiques à l’exception de LR), le Président Macron a affiché lui aussi un objectif de lisibilité et de réduction du « déficit démocratique » européen : jugé illisible pour les électeurs, le découpage de la France en huit circonscriptions régionales est abandonné car il accroîtrait, selon l’analyse faite par le chef de l’État, la perception d’élections européennes opaques à l’issue desquelles les Français ne peuvent mémoriser le nom de leurs élus et le périmètre territorial de leur mandat. Paradoxe donc, puisque l’on reproche à la régionalisation d’accroître la distance entre les élus et le peuple.

Il est sans doute certain que la réforme régionale, opérée sous François Hollande, rendait très compliqué le maintien de circonscriptions électorales régionales pour les européennes pour une raison très simple : les nouvelles régions françaises issues de la loi de 2015 portant sur la Nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) n’ont ni le même nombre, ni les mêmes périmètres, ni les mêmes noms que les 8 circonscriptions électorales dans lesquelles étaient organisées les élections européennes.

Mais, comme souvent en politique, les motivations institutionnelles cachent des motivations plus politiques. Il nous fait encore retourner les cartes pour bien le comprendre.

La réforme voulue par Emmanuel Macron s’inscrit évidemment dans un projet politique plus vaste, celui « d’européaniser » notre vie politique nationale pour faire des questions européennes la pierre angulaire de la consolidation du clivage clamé sans cesse par Emmanuel Macron, celui entre « progressistes » et « conservateurs ». On notera, à ce propos, que Jean‑Pierre Raffarin vient d’exprimer son soutien à la liste portée par LaREM et le MoDem alors que cette réforme s’inscrit en faux par rapport aux objectifs qui avait motivé celle de 2003.

Vers une opposition frontale et rajeunie

Dans la foulée de la séquence électorale de 2017, le retour à la circonscription nationale unique aura en effet comme conséquence de favoriser l’opposition frontale entre les listes qui soutiennent globalement (et avec leurs différences) l’intégration européenne et les listes qui s’opposent aux logiques ou aux modalités de cette intégration. Cette logique ne doit néanmoins pas être mécaniquement attribuée au retour de la circonscription électorale unique : elle était déjà fortement présente dans les élections européennes de 2004 à 2014, et les analyses que l’on pouvait alors faire de ces élections étaient clairement posées en termes nationaux plus que régionaux.

On peut néanmoins dégager un certain nombre de conséquences politiques du retour à la circonscription électorale unique. Ce retour va offrir l’opportunité de se faire mieux connaître aux personnalités politiques moins en vue et aux plus jeunes. On compte en effet plusieurs têtes de liste qui sont jeunes par l’âge et par l’entrée récente dans la carrière politique : Jordan Bardella (23 ans), directeur national de Génération nation (anciennement Front national de la jeunesse) et conseiller régional d’Île-de-France depuis 2015 ; Manon Aubry (29 ans), ancienne porte-parole d’Oxfam-France, pour la France insoumise ; François-Xavier Bellamy (34 ans), philosophe et élu de Versailles depuis 2008, pour Les Républicains. On peut même ajouter à cette liste Ian Brossat (39 ans), conseiller de Paris depuis 2008, maire adjoint depuis 2014 et porte-parole du PCF depuis 2018.

Ces personnalités vont bénéficier, notamment pour les trois premières, d’une forte exposition médiatique pendant la campagne électorale, un effet amplifié par le retour à une circonscription nationale unique. Si l’on en était resté au système électoral précédent, ces personnalités auraient sans aucun doute émergé en étant nommées têtes de liste dans une région, mais les leaders de leurs formations politiques (Marine Le Pen, Jean‑Luc Mélenchon, Laurent Wauquiez) aurait capté toute l’attention en étant sans doute eux-mêmes têtes de liste dans leurs régions respectives.

Prévenir la dynamique du Rassemblement national ?

En réduisant le nombre des circonscriptions électorales – en passant de 8 à une seule –, on a aussi potentiellement modifié le lien que les élections européennes créaient avec les autres élections appartenant au même cycle électoral.

En arrivant largement en tête dans la circonscription du Nord-Ouest lors du scrutin de 2014, la liste conduite par Marine Le Pen pouvait laisser envisager à son mouvement politique une victoire aux régionales de 2015 dans la région Picardie-Nord-Pas-de-Calais. Ce ne fut pas le cas, bien que sa liste soit arrivée largement en tête du premier tour. Cet enchaînement de bons résultats aux européennes de 2014 et aux régionales de 2015 contribua d’ailleurs fortement (et traduisait aussi largement) la poussée du vote pour le Front national au niveau national.

Au soir du 26 mai 2019, nous serons à nouveau tentés de savoir ce que les résultats des européennes nous disent des futures élections locales (municipales 2020 et régionales 2021), mais la réponse en sera moins immédiate qu’en 2014, un peu comme la présidentielle (elle aussi avec une seule circonscription nationale) ne nous renseigne pas de manière claire sur les élections locales à suivre, en dehors des législatives.

A l’horizon… la prochaine présidentielle

Enfin, le retour à la circonscription nationale unique va avoir une conséquence spectaculaire : la division par 8 (peut-être même par 10) du nombre de listes ! Alors que l’on avait constaté depuis 2004 que de l’ordre de 160 listes se présentaient, en moyenne une vingtaine par circonscription régionale, ne devraient se présenter qu’une vingtaine de liste nationales le 26 mai 2019.

Quelles que soient les motivations du chef de l’État et des conséquences que le retour à une circonscription unique aura, une chose est certaine : ces élections joueront un rôle éminent dans les dynamiques de recompositions partisanes et politiques actuelles.

La « dé-régionalisation » des élections européennes oblige les formations politiques ébranlées par la séquence électorale de 2017 à se poser les questions fortes, qui parfois fâchent : qui sont leurs alliés, quelles sont leurs stratégies de moyen terme, de quelle manière commencent-elles à se mettre (ou pas) en ordre de bataille pour le grand combat… celui de 2022 ?

Car ne nous y trompons pas : si les listes qui vont se présenter à nos suffrages, le 26 mai prochain, sont toutes porteuses de messages ou de convictions sincères à propos de l’Europe, leur horizon est davantage encore celui de la prochaine présidentielle… !

Bruno Cautrès, chercheur en sciences politiques, Centre de recherches politiques de Sciences Po

Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.

En savoir plus

• "Européennes : renaissance ou repli de l'Union ?", interview de Florence Haegel, directrice du Centre d'études européennes de Sciences Po

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