Charisme politique : comment incarner l’Union ?

Dans ses travaux sur l’État et la bureaucratie modernes de 1921, l’universitaire Max Weber distingue trois sources de légitimité politique : son caractère traditionnel, bureaucratique ou charismatique. Dès ses origines, l’Union européenne a fondé sa légitimité sur la nature rationnelle de son administration bureaucratique (1). Face à la critique du déficit démocratique, l’Union européenne s’est parfois dotée de leaders charismatiques qui ont cherché à incarner l’Europe ; mais cet effort s’est souvent heurté aux réticences des États membres, soucieux de préserver leur leadership dans la construction européenne.

La scène se déroule, le mercredi 24 février 2010, au sein de l’hémicycle du bâtiment Paul-Henri Spaak, siège bruxellois du Parlement européen. L’occasion est formelle : les eurodéputés sont réunis pour commenter le suivi du Conseil européen du 11 février en présence des présidents des trois grandes institutions européennes. Si ce jour resta dans l’histoire, ce ne fut que grâce à l’intervention du député britannique eurosceptique Nigel Farage, qui s’adressa au président du Conseil européen fraîchement nommé, Herman Van Rompuy :

« Président de l’Europe... Le jour que nous attendions depuis si longtemps. On nous avait dit que le jour où nous aurions un président, nous verrions apparaître un personnage politique d’envergure mondiale, un homme qui serait le responsable politique de cinq cents millions de personnes, un homme qui nous représenterait sur la scène mondiale, un homme dont le rôle serait si important que, bien entendu, il — vous percevriez un salaire supérieur à celui du président Obama. Or ma foi, j’en ai bien peur, finalement nous n’avons eu que vous. […] Je ne veux pas être grossier, mais vous savez, franchement, vous avez le charisme d’une loque humide et l’apparence d’un petit employé de banque. […] Qui êtes-vous ? Je n’avais jamais entendu parler de vous ; personne en Europe n’avait jamais entendu parler de vous. […] Monsieur, vous n’avez pas la moindre légitimité à ce poste et je suis convaincu de parler au nom de la majorité des Britanniques en disant que nous ne vous connaissons pas, nous ne voulons pas de vous, et plus tôt on vous mettra au rancart, mieux cela vaudra (2)»

Le verbe est injurieux et le ton théâtral, mais cette invective révèle deux idées importantes : tout d’abord, le sentiment qu’il aurait manqué à Herman Van Rompuy le charisme nécessaire à la fonction qu’il occupait ; ensuite, le fait que celui-ci aurait été inconnu du public européen. Le président du Conseil européen — figure de l’envergure d’un chef d’État, censée représenter l’UE face aux acteurs extérieurs — aurait alors été en manque à la fois d’une popularité qui le légitimerait et d’un charisme qui lui permettrait d’incarner l’Union européenne.

Cette situation n’était pourtant ni fortuite ni innocente : le choix d’un président peu connu, ancien premier ministre d’un petit pays européen — la Belgique — et plus réputé pour ses talents d’écoute et de création de consensus que pour son charisme, fut délibéré. Les États membres privilégièrent ainsi la figure d’un facilitateur à celle d’un véritable leader européen, capable de représenter l’Union. Ce choix fut révélateur d’une tension qui a caractérisé le projet européen dès son origine : celle entre des responsables politiques de l’UE, qui ont souvent la volonté — voire la vocation — d’incarner le projet politique européen du fait de leur position et de leur leadership, et des chefs d’État qui désirent garder le contrôle de l’intégration européenne.

Le président de la Commission, leader naturel de l’UE ?

La première figure politique propre à l’UE qui a su y laisser un héritage fort fut Walter Hallstein, président de la Commission de la Communauté économique européenne (CEE) de 1958 à 1967. Ancien haut fonctionnaire du ministère des Affaires étrangères allemand, sa nomination symbolisa le retour en grâce de l’Allemagne sur la scène européenne. Il sut également utiliser le flou juridique des traités originaux à son avantage, afin de faire évoluer son autorité. Ainsi, avec l’aide de la Cour de justice des Communautés européennes, la supériorité du droit européen sur les droits nationaux fut établie au début des années 1960, et la Commission commença à être prise au sérieux. Fédéraliste convaincu, il fit preuve d’un leadership ambitieux qui mena à de grandes avancées sur les sujets de la Politique agricole commune (PAC), la mise en œuvre de l’union douanière et des libertés de circulation, et la création des politiques de concurrence et de commerce.

Ce fut son ambition qui le mena à sa perte : Charles de Gaulle, opposé à ses projets, notamment concernant l’abandon du principe d’unanimité lors des prises de décision, décida de retirer le représentant français du Conseil des communautés européennes, déclenchant ainsi la « crise de la chaise vide ». Bouc émissaire de la crise, Walter Hallstein ne fut pas reconduit dans ses fonctions en 1967. Les chocs pétroliers des années 1970, la création du Conseil européen — qui réunit chefs d’État et de gouvernement — et la « punition » infligée à Hallstein empêchèrent ses successeurs à la présidence de la Commission d’exercer un pouvoir politique fort au sein de la Communauté. Leur renouvellement régulier, avec 6 présidents différents en 18 ans, fut symptomatique de leur perte d’influence face à la reprise en main du projet européen par les États membres.

Ce ne fut qu’en 1985 avec l’arrivée de Jacques Delors à la présidence de la Commission européenne que l’UE retrouva une incarnation à travers l’un de ses propres responsables, et non l’un des chefs d’État ou de gouvernement. Au cours de sa présidence de 10 ans, il incarna un renouveau de l’intégration européenne et la montée en puissance de la Commission, notamment grâce à son rôle dans la création de l’espace Schengen, la finalisation du marché unique et l’avènement de l’euro. Il réussit avec le « paquet Delors I » à résoudre le problème des crises budgétaires annuelles, et son soutien à un pouvoir renforcé du Parlement européen lui valut le respect de celui-ci en retour. Enfin, il consacra le leadership du président au sein même de la Commission : avec une forme nouvelle de « présidentialisme », le contrôle sur l’attribution des portefeuilles des Commissaires ainsi que le pouvoir de forcer ces derniers à démissionner ont été attribués au président (3 et 4).

La succession de Delors fut plus compliquée : en parallèle avec Hallstein, le fort leadership politique que Delors a su exercer pendant dix ans a incité les États membres à limiter les ambitions des futurs présidents. De même, les accusations de corruption qui firent chuter la Commission Santer en 1999 créèrent un climat de défiance entre Commission et Parlement. En dehors de ces aspects circonstanciels, la capacité du président de la Commission à incarner l’Union par sa fonction fut compliquée par le retour de l’intergouvernementalisme comme méthode d’intégration et la complexification de la structure politique de l’UE.

L’Union européenne, un serpent à trois têtes

Le traité de Maastricht signé en 1992 est souvent vu comme une étape marquante du processus d’intégration : en plus de concrétiser l’avènement d’une monnaie commune, il donne formellement naissance à l’« Union européenne ». La Communauté européenne ne devient alors plus que l’un des trois piliers qui forment la base de cette union, aux côtés de la politique étrangère et de sécurité commune, et la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Ce nouveau traité, qui marque une étape d’intégration indéniable pour le projet européen, est en réalité à double tranchant pour la Commission européenne : si la Communauté européenne conserve son fonctionnement selon la méthode communautaire — c’est-à-dire que les institutions supranationales comme la Commission et le Parlement européen ont des pouvoirs exécutifs et législatifs renforcés —, les deux nouveaux piliers obéissent à une logique plus intergouvernementale : tout effort d’intégration est mené et approuvé par les États membres. En pratique, cette « sectorisation » des compétences de l’UE a limité le pouvoir politique du président de la Commission à un domaine essentiellement économique ; en parallèle, les commissaires européens en charge des affaires étrangères, de la défense, de la justice et des affaires intérieures virent leur rôle limité par les traités à celui de coordinateur des initiatives et travaux des États membres.

Cette structure par piliers fut finalement abandonnée, mais la dynamique de renforcement de l’intégration européenne par l’intergouvernementalisme plutôt que par le supranationalisme demeura. En parallèle, le traité de Lisbonne de 2007 fut une autre étape symbolique de la construction de l’UE, en reprenant une grande partie des mesures du traité constitutionnel de 2004 qui avait échoué. Il créa notamment le poste de haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, une fusion de différents rôles déjà existants au sein des institutions européennes, et qui donna informellement naissance à un ministre des Affaires étrangères de l’UE. Plus important encore, le traité instaura le rôle de président du Conseil européen, qui joue alors un rôle de médiateur entre chefs d’État et de gouvernement (5), ainsi que de représentation de l’UE sur la scène internationale.

Si l’UE a vu son importance considérablement renforcée depuis la fin de la présidence Delors, celle-ci s’est faite au détriment d’une structure simple et d’un leadership fort. Avec une division des domaines de compétences selon les institutions, ainsi que la création d’une « triple présidence » de l’UE — Conseil européen, Commission européenne, Parlement européen — agrémentée de positions de leadership importantes comme celle du Haut représentant, la capacité de tout responsable européen à incarner l’Union européenne à lui seul s’est fortement réduite (6). Cette perte de lisibilité s’est réalisée à l’avantage des chefs d’État et de gouvernement, qui ont pu garder le contrôle sur la stratégie et la construction européennes.

Qui pour incarner l’Europe ?

Comme le démontre la tirade de l’eurodéputé Farage, la présidence du Conseil européen de Herman Van Rompuy n’a pas établi de leadership fort aux yeux des citoyens européens, bien qu’elle fut saluée pour ses qualités d’écoute et de consensus (7). L’ancien président de la Commission, José Manuel Barroso, alors qu’il exerçât une longue présidence de dix ans, fut durement critiqué à la fin de son mandat pour sa passivité lors de la crise financière qui secoua l’Europe. Enfin, le mandat de Haute représentante de Catherine Ashton fut décrié, tant pour sa faible visibilité que pour son incapacité à parler une langue autre que l’anglais. En 2014, alors que ces trois responsables achèvent leur mandat, de nombreux commentateurs jugent qu’ils présentent un bilan en demi-teinte (8).

À l’occasion des élections européennes de 2014, le président en exercice du Parlement européen et candidat du Parti socialiste européen à la présidence de la Commission, Martin Schulz, usa de son multilinguisme pour faire campagne dans différents pays et apparut à cette occasion dans les médias français. De même fut introduit le système des Spitzenkandidaten, selon lequel le candidat nommé par le parti européen arrivé en tête à l’issue des élections doit être élu à la présidence de la Commission européenne. Ces deux initiatives tendent à la fois à une « personnalisation » des élections européennes et une « européanisation » de leurs enjeux, grâce à un rapprochement des responsables politiques de l’UE et des électorats européens. Lors de sa prise de fonctions, le nouveau président de la Commission, Jean-Claude Juncker, déclara d’ailleurs vouloir exercer un leadership véritablement politique et non, bureaucratique. Enfin, les nominations de Donald Tusk à la présidence du Conseil européen et de Federica Mogherini à la Haute représentation, deux figures politiques de premier plan jusqu’alors respectivement Premier ministre polonais et ministre italienne des Affaires étrangères, aidèrent à la construction de l’importance symbolique de ces deux fonctions.

Si les tentatives de renforcement de la légitimité politique et du prestige des hautes fonctions européennes en 2014 furent modestes, elles n’en demeurèrent pas moins importantes. La question de l’incarnation de l’Union européenne et de la légitimité de ses représentants est essentielle à une époque où celle-ci se voit critiquée pour son déficit démocratique. Ainsi, la capacité de ses représentants à se présenter comme de véritables figures politiques charismatiques auprès des électeurs européens est un enjeu majeur de l’avenir démocratique de l’UE (9).

Article rédigé par Simon Percelay

Cet article est issu du dossier “Une vie politique européenne ?”. À l'occasion des élections européennes 2019, la bibliothèque de Sciences Po et Olivier Rozenberg, professeur associé au Centre d’études européennes et de politique comparée ont proposé à 13 étudiants de master de se pencher sur les questions européennes.

1. Pour en savoir plus sur le fonctionnement de la bureaucratie européenne et les intrigues qui s’y jouent : Derk-Jan Eppink (trad. Ian Connerty). 2007 (1re éd.). Life of a European Mandarin: Inside the Commission. Tielt : Lannoo. 386 p.

2. Source : www.europarle.europa.eu

3. Pour une analyse plus fine des formes de leadership exercées par Jacques Delors

4. Sur le leadership « unique » de Jacques Delors

5. Pour comprendre le rôle assez unique du président au sein du Conseil

6. Pour voir les difficultés posées par la gouvernance multiple de l’UE, un aperçu intéressant sur les défis du président Barroso suite à sa nomination en 2004

7. Source : www.nouvelle-europe.eu

8. Ces bilans décevants avaient déjà été prédits au moment des nominations en 2009

9. Pour aller plus loin, une analyse thématique des formes de légitimation et d’incarnation de l’Union européenne : François Foret. 2008. Légitimer l’Europe. Paris : Presses de Sciences Po. 292 p.

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