L’objectif de cohésion territoriale n’appelle pas une nouvelle politique qui viendrait s’ajouter à la politique de la cohésion économique et sociale européenne caractérisée traditionnellement par ses objectifs de croissance et d’emploi. La cohésion économique, sociale et territoriale peut être entendue comme l’objectif que doivent poursuivre les politiques de croissance, d’emploi et, plus généralement, toutes les politiques qui concourent au développement des régions et des territoires ou qui ont un impact sur le territoire, en visant la réduction des disparités économiques, sociales et territoriales au sein de l’Union européenne et la plus grande accessibilité de tous aux biens communs et aux services publics. Pour cette raison, la politique de cohésion ne fonctionne pas comme une contrainte supplémentaire pour les Etats Membres, à l’instar d’autres politiques. Elle poursuit un objectif partagé que seule la pratique des Etats membres permet de valider.
Concrètement, quel est cet objectif ? Il s’agit de la mise en cohérence d’une part des politiques sectorielles dont l’impact territorial est généralement admis et, d’autre part, des politiques nationales avec les objectifs communautaires. C’est la raison pour laquelle elle dépend des Etats qui ont en charge la politique de développement de leur propre territoire et de la coopération entre ces derniers d’un côté et avec l’UE, de l’autre. C’est dire combien il est nécessaire d’indiquer où et comment ces politiques sectorielles impactent les territoires et combien la gouvernance est au cœur des questionnements.
En somme, s’interroger sur l’avenir de la politique de la cohésion, c’est reprendre les questionnements portant d’un côté sur l’objectif visé par les différentes politiques en relation avec le territoire et, de l’autre, sur la qualité des instruments à disposition et, enfin, sur la gouvernance.
Il s’agit donc clairement d’un objectif partagé entre l’Union et les Etats membres qui est de plus en plus considéré comme un objectif prioritaire.
Au sein du réseau, nous avons choisi de traiter de « la cohésion et les territoires en Europe » ; cela nous amènera à nous interroger, d’une part, sur la relation qu’entretiennent (ou devraient entretenir) les politiques sectorielles et la politique de cohésion avec le développement des territoires et, d’autre part, l’apport que devrait avoir l’ajout du qualificatif « territorial » à la cohésion économique et sociale dans le traité de Lisbonne.
1. Des dynamiques à prendre en compte
Le besoin de préciser les objectifs et les contenus
La préoccupation des territoires a cheminé au sein de l’Union européenne depuis l’adoption du SDEC en 1999. Notamment, la politique de cohésion, qui est avant tout une politique de développement régional, a intégré une dimension territoriale de plus en plus forte au fil des programmations. Les Etats membres ont adopté, à Leipzig en 2007, l’Agenda territorial, document intergouvernemental de référence. Ces mouvements ont contribué à faire inscrire la cohésion territoriale dans le droit primaire de l’Union (d’abord en 1997 dans le traité d’Amsterdam dans l’article consacré aux Services d’intérêt économique général, puis dans le traité de Lisbonne). Un premier débat sur ce sujet a eu lieu à l’occasion de la publication par la Commission du Livre vert sur la cohésion territoriale en octobre 2008. Aujourd’hui, la Commission élabore sa proposition pour la politique de cohésion 2014-2020 qui devra prendre en compte l’objectif de cohésion territoriale.
Il ressort toutefois de ces différentes étapes que bon nombre de questions restent ouvertes, qui ont trait notamment à la définition du contenu de la cohésion territoriale, à la stratégie commune permettant de combiner harmonieusement croissance économique, cohésion sociale et développement équilibré du territoire ; cela constitue la première dynamique. Il s’agira pour nous de les formuler et d’interpeller les politiques sectorielles, nationales et communautaires, et la politique de cohésion afin d’amorcer des pistes de réponses. Il s’agira pour nous de nous doter d’un vocabulaire commun, à même de permettre de réinterroger les politiques sectorielles et de cohésion sur leur action en la matière.
La diversité des territoires : quelle coordination entre les instruments et entre les politiques ?
La seconde dynamique renvoie à la diversité des territoires. La grande variété européenne réclame non seulement une harmonisation des politiques mais un approfondissement des coopérations entre les Etats membres. Il existe, en effet, des ruptures de l’espace européen qui ne dépendent pas de la géographie, mais bien de la variété des constructions institutionnelles, des politiques publiques, notamment fiscales, des cadres/organisations et des règles administratives d’un bout à l’autre du territoire européen. Ces constructions peuvent par ailleurs être le fruit d’un politique volontariste de prise en compte des disparités spatiales (tells que les ZRR et ZFU en France). En outre, la grande variété des territoires met en lumière des déséquilibres profonds à l’échelle de l’espace européen. Très faible est le nombre de grandes villes - celles qui dépassent 5 millions d’habitants représentent 7% de la population contre 25% au USA – alors même qu’elles reflètent une forte concentration des activités économiques, induisant de fortes externalités négatives en termes de congestion urbaine.
D’importants déséquilibres territoriaux en résultent, analysés en termes de polarisation des territoires entre des centres urbains et des zones périphériques, d’étalement urbain avec une imbrication de plus en plus forte entre milieux urbains et milieux ruraux, et de concentration des problèmes sociaux. De plus, cette variété repose sur un grand nombre de particularités géographiques ; certaines d’entre elles peuvent être considérées comme des handicaps, même si elles peuvent constituer des atouts notamment au regard des ressources touristiques. Ainsi en va-t-il des territoires faiblement peuplés (regroupant 2,6 millions d’individus), des zones montagneuses (avec ses 50 millions d’habitants européens), des îles (regroupant 3% de la population européenne). Les régions frontalières peuvent parfois cumuler certains des traits soulignés précédemment en plus de constituer une rupture territoriale ; elles comptent plus de 30% de la population de l’UE.
Pour répondre à cette diversité territoriale, la question se pose non pas tant de créer de nouveaux instruments de soutien que de coordonner les politiques et les instruments existants. Mais comment introduire davantage de flexibilité dans les outils existants ? Comment créer davantage de consensus autour d’eux, davantage de synergies ? Comment simplifier les outils de financement? Au final, comment rendre plus fonctionnels les outils de la politique de la cohésion ? Comment se doter d’instruments de recueil de données statistiques au plus près du terrain ? Autant d’interrogations dont les réponses devraient permettre également de reprendre à notre compte plusieurs conclusions du rapport Barca. On retient de ce dernier la double nécessité, d’un côté, de s’adresser à tous les territoires (et pas seulement les plus pauvres) la problématique conjointe de l’efficacité et de l’équité et, de l’autre, de viser l’inclusion sociale par la mise au point d’un agenda social territorialisé.
Enfin, en rapport avec cette variété des territoires, se pose la question de la pertinence de l’usage d’instruments identiques et de l’application de programmes similaires à des réalités largement différenciées. Que vaut la prétention à la combinaison de politiques visant simultanément l’efficacité et l’équité pour des territoires qui n’ont jamais été en situation de développement ? Que signifie la valorisation des « ressources cachées » pour des territoires mono-industries affectées par des crises économiques profondes ?
Que signifie, dans ces conditions, l’objectif de développement du capital humain et la politique d’apprentissage tout au long de la vie ? Pourquoi créer des liaisons de transport dans les zones les plus reculées si aucun esprit d’entreprise ne se manifeste ? Comment créer des synergies entre acteurs aux ressources par trop asymétriques ?
2. Des réponses programmatiques et pratiques à l’œuvre
On peut essayer de faire référence aux avantages comparés de différents types de réponses
-
en termes quantitatifs.
-
en termes spatiaux.
En effet, des modèles existent sur les deux aspects et devront être discutés tels que les prospectives réalisées sur les effets que pourraient générer la variation de « l’intensité des aides » sur le développement des territoires ou encore les scénarios possibles des formes spatiales de la politique de cohésion..
En réponse à ces dernières questions, la politique de cohésion met en œuvre des réponses, qui sont fonction de la fragilité des territoires. Elle encourage le développement des infrastructures d’énergie, de transport, des infrastructures environnementales dans les régions les plus défavorisées (fonds de cohésion), le renforcement des implications environnementales de l’activité agricole et plus largement le soutien aux initiatives écologiques des différentes activités économiques, celui aux recherches de pointe et le renforcement des projets de recherche transnationaux. La cohésion ne relève pas d’une simple proportionnalité. Il peut exister des seuils, des inflexions dans la nature des interventions. De même qu’il peut exister des asymétries de traitement (figure 1)
Légende de la figure 1 : L’intensité de l’intervention peut être croissante en fonction de la fragilité du territoire, mais peut présenter des configurations diverses (figure 1 à 3). Les zonages ont pour effet de créer des paliers (figure 2). Par ailleurs ont peut parfois décider de privilégier la sauvegarde d’espaces intermédiaires, comme autant de pôle de développement, sans aller irriguer à la même hauteur, tous les espaces périphériques (figure 4)
Si l’on veut décrire et analyser les politiques de cohésion territoriale dans leur dimension géographique, il faut être attentif à deux questions. La question des échelles d’abord, et la question des figures spatiales de l’action territoriale.
S’agissant des premières, on constate que de nouvelles échelles géographiques d’intervention émergent, constituant de potentielles aires d’intégration sur lesquelles s’opère une meilleure coordination des politiques publiques, nationales et communautaires, et dans lesquelles se forgent partie de l’avenir de la politique de cohésion. Il s’agit des macro-régions. L’exemple phare est celui de la Mer Baltique qui réunit 8 Etats membres de l’Union, avec des Etats voisins, autour d’enjeux communs (comme l’environnement, les transports, les activités économiques, les réseaux urbains). Il donne à penser la force d’attraction pour d’autres macro-régions, comme le bassin danubien, l’espace alpin, l’espace méditerranéen, l’arc atlantique. Ce sont autant de régions (périphériques ou non) où se jouent les coopérations territoriales.
S’agissant des configurations territoriales, on note que coexistent trois formes d’organisation de l’action territoriale. D’abord le « pavage ». Celui-ci rend compte d’une action qui privilégie la régularité de l’intervention, sur une maille plus ou moins homogène (et ayant vocation à couvrir l’ensemble du territoire). Le pavage procède d’une « géographie égalitaire ». Ensuite le « pôle ». Celui-ci consiste à soutenir des points particuliers du territoire, soit en raison de graves déficits qu’il s’agit de combler ; soit en raison d’une volonté expérimentale d’innovation ; soit pour créer un effet de levier à un endroit donné, avec l’idée que par diffusion, l’effet se propagera aux territoires alentours. Le « pôle » procède d’une « géographie prioritaire ». Le « réseau », enfin. Celui-ci consiste à soutenir des familles de territoires (ou des groupes d’acteurs dans des territoires), afin qu’ils s’organisent entre eux, qu’ils échangent entre eux sur des opérations courantes ou innovantes. Ce soutien peut dans certains cas se faire à travers une structure qui représente le réseau (la « tête de réseau »), et avec laquelle on conventionne. Le « réseau » procède alors d’une « géographie volontaire ».