Hubs de retour : le nouveau mirage européen

Face à des taux de reconduite jugés inacceptables, l'Union européenne vient d'adopter un nouveau plan prévoyant la création très controversée de « hubs de retour ». Présentée comme un tournant décisif, cette mesure occulte pourtant le véritable obstacle aux expulsions : le manque de coopération et d'incitations diplomatiques pour les pays d'origine. Cet énième durcissement législatif peut-il vraiment changer la donne ? À partir de l'analyse de trois décennies de politiques migratoires, Paula Hoffmeyer-Zlotnik et Philipp Stutz, respectivement chercheuse au Centre d'études européennes et de politique comparée et chercheur post-doctoral au Research Centre for Migration (Vrije Universiteit Brussel), démontrent dans cet article pourquoi l'obsession européenne de l'externalisation est une impasse.

Environ une personne sur cinq faisant l’objet d’une obligation de quitter l’Union européenne finit par retourner dans son pays d’origine — un chiffre que le Commissaire européen aux migrations, Magnus Brunner, qualifie d’« inacceptable ». La réponse de Bruxelles : un nouveau plan pour un « Système européen commun pour les retours », adopté fin mars par le Parlement européen et promettant une application plus stricte, des procédures accélérées et la base juridique pour des « hubs de retour » controversés hors de l’UE.

Cette proposition repose sur l’argument selon lequel la persistance de faibles taux de retour exige un cadre plus harmonisé, et que la proposition fournirait « la base juridique nécessaire pour rendre les retours plus efficaces », selon la Commission européenne. Pourtant, à défaut d’agir sur les incitations des pays dont elle dépend pour la réadmission des migrants à (ne pas) coopérer, ce nouveau texte risque de ne pas changer grand-chose.

La longue histoire de la quête de « retours efficaces »

Bien que le paquet soit présenté comme un tournant, notre analyse longitudinale de près de 700 documents stratégiques et communiqués de presse de la Commission européenne, couvrant trois décennies de politique de retour de l’UE, montre que beaucoup des outils aujourd’hui présentés comme novateurs avaient déjà été invoqués à de multiples reprises.

Notre analyse révèle que le retour forcé figure à l’agenda migratoire de l’UE depuis le début des années 1990. Les mentions de ce thème ont en fait augmenté dès le milieu des années 2000, lors des négociations sur la directive « Retour » et sur celle concernant les sanctions à l’encontre des employeurs qui embauchent des travailleurs sans papiers. Elles se sont ensuite stabilisées à un niveau élevé, formant une part substantielle des productions de la Commission en matière de migration. La présence de ce thème dans les communiqués de presse a connu des pics en 2008 et lors de la « crise migratoire » de 2015, reflétant les cycles législatifs ainsi qu’une forte communication de « gestion de crise » relative à la situation sur les points d’arrivée en 2015.

De plus, l’externalisation apparait comme une priorité depuis le début des années 2000. Les outils de coopération avec les pays tiers – facilitation des visas, accords de réadmission, conditionnalité de l’aide au développement – dominent depuis longtemps les documents et discussions politiques sur les retours. La recherche montre pourtant que la confiance de longue date construite grâce à des accords de coopération plus étendus crée les meilleures conditions pour une gestion conjointe des migrations. L’externalisation du contrôle migratoire, en revanche, sape souvent les efforts de l’UE pour réduire la migration irrégulière.

La place de l’aide au développement et des aides régionales (comme le Fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique, ciblant principalement les pays le long des routes migratoires vers l’UE) s’est accrue autour de 2015. De plus, la coopération autour du retour est devenue de plus en plus informelle, avec des arrangements tels que l’accord UE-Turquie. La coopération informelle apparaît plus souvent dans les communiqués de presse que dans les documents tels que les rapports et communications de la Commission européenne, soulignant à la fois sa visibilité politique et sa fragilité institutionnelle. 

Dans leur ensemble, ces tendances montrent que l’UE a régulièrement combiné divers outils tels que les fonds destinés au développement, les incitations ou menaces en matière de visas, les sanctions commerciales, la diplomatie de réadmission et la gestion des frontières, passant progressivement d’une approche basée sur les incitations à une approche de « conditionnalité négative », dans laquelle le manque de coopération est sanctionné.

Pourquoi les « hubs de retour » et des règles plus strictes ne résoudront pas le problème de coopération

L’idée phare des hubs de retour illustre l’écart entre discours politique et faisabilité pratique de la politique de retour. Les hubs de retour sont des installations à l’extérieur des frontières de l’UE où les migrants en situation irrégulière faisant l’objet d’une décision de retour de la part de l’UE peuvent être transférés temporairement pendant qu’est organisé leur retour dans leur pays d’origine — même s’ils n’ont aucun lien préalable avec le pays hôte de ce hub.

Leurs partisans présentent ces hubs comme une « solution innovante », espérant dissuader les candidats à la migration irrégulière. Mais experts et organisations de défense des droits soulignent que le recours à des centres de détention hors de l’UE risque de violer les droits fondamentaux et de transférer des personnes vulnérables vers des endroits où les garanties juridiques sont plus faibles. De son côté, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) insiste pour ne diriger vers ces hubs que des personnes dont les demandes d’asile ont été intégralement et équitablement examinées, et aucunement les mineurs non accompagnés.

Au-delà de ces craintes, les nouveaux hubs ne font rien pour s’attaquer à la contrainte fondamentale qui façonne la politique de retour depuis des décennies : les gouvernements des pays tiers bénéficient rarement de la coopération telle qu’elle est conçue actuellement. Les pays d’origine font souvent face à des réactions intérieures négatives pour avoir réadmis des migrants ; et l’UE offre souvent trop peu de contreparties. Les contraintes pratiques au retour des personnes en situation irrégulière, comme l’absence de passeports, ne disparaitront pas avec les nouvelles règles. Les risques de fuite pourraient augmenter, les pays hôtes des hubs pouvant avoir peu d’intérêt à empêcher les mouvements en direction de l’UE. Par ailleurs, l’incertitude juridique demeure, en particulier lorsque des personnes sont transférées vers des pays avec lesquels elles n’ont aucun lien préalable.

En examinant les exemples existants, on constate que les « solutions » d’externalisation mises en place par le Royaume-Uni et l’Italie se sont avérées coûteuses et inefficaces. Le hub d’asile et de retour italo-albanais est estimé d’avoir couté environ 100 millions d’euros malgré seulement quelques dizaines de transferts, tandis que le programme Royaume-Uni-Rwanda devrait dépasser 700 millions de livres sterling pour seulement quatre retours volontaires. Étendre ces modèles pour espérer faire augmenter le nombre de retours risque donc de faire exploser les dépenses. Dans l’ensemble, la proposition risque d’affaiblir les protections des droits de l’homme tout en proposant une « solution » largement symbolique et extrêmement coûteuse.

Le paradoxe politique : des lois plus strictes, mais des incitations qui restent peu attractives

Les partisans du texte affirment qu’un nouveau « Système européen commun pour les retours » harmonisera les procédures et augmentera le nombre de retours. Mais malgré l’accent répété de l’UE sur l’amélioration de l’« efficacité des retours », des décennies d’utilisation des visas comme leviers, de diplomatie de réadmission et de contrôle externalisé des frontières ont à peine modifié les résultats. 

Si l’UE entend pérenniser les retours tout en proposant des voies légales crédibles, elle doit adosser ses réformes à des leviers politiques concrets : ouverture de voies légales de migration, programmes de migration circulaire (temporaire et récurrente) et ouverture de voies de régularisation pour les demandeurs d’asile déboutés qui ne peuvent pas être reconduits. Sans s’attaquer à ces limites structurelles, les hubs de retour et le renforcement des sanctions resteront en grande partie symboliques : visibles à l’intérieur et contestés à l’extérieur, tout en ne permettant pas à l’UE d’atteindre ses propres objectifs.