Politiques de Solidarité

Intégrations régionales

Écrit par Olivier Dabène    

L'intégration régionale en Amérique latine n'est pas souvent parvenue au cours de son histoire à construire une représentation de l'intérêt général et à produire des biens publics régionaux. Aucun accord d'intégration ne s'est doté d'une capacité redistributive, à l'exception du Mercosur. 

  • Intégration et demo distribution
  • La solidarité en Europe
  • Le débat sur les fonds structurels dans le Mercosur
  • Conclusion
  • Pour en savoir plus sur le FOCEM

 

Intégration et demo distribution

La participation de la société civile et l'option parlementaire sont deux palliatifs au déficit démocratique dans les processus d'intégration. Tous deux se réfèrent implicitement à une théorie de la démocratie qui met exclusivement l'accent sur la participation au processus de prise de décision. L'idée sous jacente est bien que tous les intérêts doivent être représentés dans les instances de prise de décision, dans la mesure où les décisions prises ont des chances d'affecter les groupes sociaux qui les portent. L'intégration "du peuple, par le peuple", mais qui ne prend pas en compte le produit des décisions (l'intégration "pour le peuple").

Une autre théorie « réaliste » et pragmatique de la démocratie incite à mettre l'accent sur le contenu des décisions. C'est ce que Sartori (Theory of democracy revisited, 1987) appelle la demo distribution, ou la démocratie - produits, qui incite à examiner dans quelle mesure les politiques publiques produisent du bien-être et servent l'inérêt général.

Cette question fait naturellement débat en Europe, et je vais commencer par quelques rappels concernant la construction européenne. Transposé en Amérique latine, le débat perd a priori de sa pertinence, dans la mesure où les processus d'intégration n'ont que de très faibles capacités redistributives. Mais du point de vue de la problématique de la démocratisation, cela rend au contraire la question plus pertinente encore. Car si un processus d'intégration produit des effets « naturels », en fonction des résultats des négociations, en termes d'intérêts particuliers qui sont favorisés, comment peut-on considérer qu'il sert l'intérêt général si aucune politique commune ne vient apporter des correctifs ? Et comment convaincre de sa dimension démocratique s'il ne sert que des intérêts privés qui ont la capacité de se faire entendre ?

Sur ce point, il y a débat aussi. Certains économistes considèrent par exemple que le libre-échange est un bien public, dans la mesure où l'accroissement des échanges est générateur de bien-être (théorie libérale). En ce sens, l'ouverture d'une zone de libre-échange correspond automatiquement à la réalisation d'une démocratie produits.

Du point de vue de la théorie démocratique, ce raisonnement est discutable. Même sans se référer au modèle keynésien de l'État providence, peut-on considérer qu'une démocratie se construit sans volonté collective, sans recherche intentionnel d'un bien-être collectif par le biais de dispositifs redistributifs ?

 

La solidarité en Europe

L'histoire de la construction européenne est une chronique de l'élargissement des compétences communautaires. Les politiques communes sont de plus en plus nombreuses. Il existe un budget communautaire et des politiques redistributives.

La mission de l'Union européenne est indiscutablement inspirée par un idéal de solidarité, comme l'indique l'article 2 du Traité de Maastricht.

  •  Article 2 du Traité de Rome (25 mars 1957)

«La Communauté a pour mission, par l'établissement d'un marché commun et par le rapprochement progressif des politiques économiques des États membres, de promouvoir un développement harmonieux des activités économiques de l'ensemble de la Communauté, une expansion continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie, et des relations plus étroites entre les États qu'elle réunit»

  • Article 2 du Traité sur l'union européenne (7 février 1992)

«La Communauté a pour mission, par l'établissement d'un marché commun et d'une union économique et monétaire, et par la mise en œuvre des politiques et actions communes visées aux articles 3 et 3A, de promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques dans l'ensemble de la Communauté, une croissance durable et non inflationniste respectant l'environnement, un haut degré de convergence des performances économiques, un niveau d'emploi et de protection sociale élevé, le relèvement du niveau et de la qualité de vie, la cohésion économique et sociale et la solidarité entre les États membres».

La redistribution dans le système communautaire prend principalement deux formes : la PAC et les politiques régionales. En 2004, la PAC a absorbé 44,5% du budget communautaire et les politiques régionales 38,4%. Le reste du budget est allé à l'éducation, formation professionnelle, au développement, modernisation (énergie, industrie, marché intérieur), sans oublier lla coopération (ACP, Amérique latine, PECO), la protection des consommateurs, la PESC et les dépenses de personnels des institutions.

Ces politiques communes, qui absorbent l'essentiel du budget, favorisent-elles l'intérêt général ?

Concernant la PAC, on peut difficilement argumenter qu'elle favorise l'intérêt public. Il s'agit plutôt d'un exemple de corporatisme transposé à l'échelle communautaire.

La politique régionale est beaucoup plus intéressante, parce qu'il s'agit d'un réel effort de solidarité. La création d'un Fond européen de développement régional (FEDER) date de 1975 et répond à un objectif précis : réduire les écarts de développement entre les diverses régions de la Communauté. Or les fonds structurels ont indéniablement permis à certaines régions (et à certains pays, notamment la Grèce, l'Espagne, le Portugal, l'Italie du sud et l'Irlande) de progresser et les différentiels de développement à l'intérieur de l'Union se sont réduits.

Au chapitre des politiques intergouvernementales, je voudrais mentionner un exemple qui deviendra important à l'avenir : il s'agit du troisième pilier de Maastricht sur la justice et les affaires intérieures, et plus particulièrement du thème de la sécurité publique. Le sujet est particulièrement sensible. L'insécurité est croissance en Europe et elle est souvent associée dans l'esprit des Européens à l'ouverture des frontières. Il s'agit donc d'un domaine important où l'UE peut manifestement servir le bien commun. D'autres exemples pourraient être mentionnés et ils sont nombreux à propos desquels on peut parler de produits politiques servant l'intérêt commun des Européens (environnement, normes sociales, droits des consommateurs, etc.), mais il faut aussi souligner à quel point la solidarité en Europe a des limites.

Les limites sont de 3 ordres : budgétaires, politiques (subsidiarité), idéologique (libéralisme et Europe sociale en panne).

1.Limites budgétaires: Le budget de l'Union européenne est très modeste. Pour la période 2006-2013, il a même baissé de 1,24% à 1,01% du PIB de l'Union par rapport à la période 2000-2006, alors même que pendant cette période, l'UE a accueilli de nouveaux membres, tous très pauvres et nécessitant donc en principe une aide importante au titre des politiques régionales

2.Limites politiques: les principes de subsidiarité et proportionnalité.

Article 3B du traité de Maastricht: «La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité.Dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient, conformément au principe de subsidiarité, qui si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire.L'action de la Communauté n'excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du présent traité»

Les principes de subsidiarité et de proportionnalité constituent des freins à l'engrenage de l'intégration.  Mais leur application pose des problèmes. Ce sont les trois institutions qui doivent s'autolimiter, avec la possibilité pour la Cour de justice de sanctionner d'éventuels excès.

3. Limites idéologiques. Elles sont les plus importantes. Elles ont trait au type de projet que les responsables européens souhaitent mettre en œuvre.

On l'a dit, la priorité a pendant longtemps été le marché, ce qui limite beaucoup les possibilités d'une démocratie/produits, sauf à considérer que par définition le libre-échange génère du bien être.

Cette priorité pour le marché est apparue de façon évidente au moment de Maastricht, où les fameux critères de convergence étaient tous économiques. Certes, il s'agissait de bâtir une union économique et monétaire, mais à aucun moment on a songé à assortir ces critères d'objectifs sociaux. L'union économique et monétaire était une fin en soi et non un instrument au service du bien être des Européens, alors que l'Europe comptait 16 millions de chômeurs.

Il ne faut toutefois pas caricaturer. Depuis le traité de Rome du 25 mars 1957, l'Europe sociale a progressé, notamment en ce qui concerne les droits sociaux des travailleurs (harmonisation nécessaire consécutive à la libre circulation). Pour la période la plus récente, dès le Conseil européen d'Essen (9-10 décembre 1994), des lignes d'action concernant l'emploi sont définies. Mais les choses ont changé avec successivement l'arrivée au pouvoir des travaillistes en Grande Bretagne, puis des socialistes en France (1997) et des sociaux-démocrates en Allemagne (1998). Pour la première fois depuis 1958, l'Europe était majoritairement gouvernée à gauche. Seuls l'Espagne, l'Irlande, la Belgique et le Luxembourg font exception.

Lors du sommet d'Amsterdam en juin 1997, un pacte de stabilité et de croissance est adopté et, à la demande pressante des socialistes français fraichement élus, un engagement est pris de fixer à la construction européenne une priorité nouvelle : la lutte contre le chômage. Par la suite, notamment au sommet de Luxembourg en novembre 1997, est arrêtée une stratégie en matière d'emploi, de formation et de réinsertion des jeunes chômeurs et des chômeurs de longue durée. Ce sont des mesures non contraignantes, qui fixent à chaque pays des mesures et engagent une concertation communautaire.

Enfin, le 4 juin 1999, au sommet de Cologne, un Pacte européen pour l'emploi est adopté qui instaure une concertation annuelle entre les ministres des finances, ceux de l'emploi, les partenaires sociaux et la Banque centrale européenne. Mais le sommet de Cologne était déjà une déception. En effet, en deux ans, l'Europe rose a singulièrement perdu de son caractère socialiste.

On le doit principalement à la fameuse «troisième voie» adoptée par Tony Blair. Cette reconnaissance des valeurs du marché et de la nécessité d'une flexibilité qui lui ont fait dire qu'il n'y avait pas de politique économique de droite et de gauche, mais une bonne et une mauvaise politique économique. Tony Blair a influencé Gerhard Schröder qui, après la démission d'Oscar Lafontaine, a penché de son côté. En témoigne le manifeste cosigné par Blair et Schröder juste avant les élections européennes de juin 1999. L'Europe sociale est depuis bien bloquée.

En dépit de ces limites, la solidarité existe en Europe, principalement grâce au Fonds structurels. Mais peut-on en déduire l'existence d'une démocratie/produits?

Pas plus qu'on ne peut parler de démocratie/produit si le bien être généré ne l'est pas volontairement (libre-échange), on ne saurait parler de démocratie/produit si les bénéficiaires ignorent l'identité du producteur de bien être. Pour que l'on puisse parler de démocratie/produit, il faut que les citoyens puissent estimer que la production de bien être pallie l'absence de représentation. En d'autres termes, peu importe que l'on n'ait pas désigné (vote) le preneur de décision, s'il prend les décisions que l'on souhaite. Le vote devient inutile si nos intérêts sont défendus. Or l'Union européenne ne disposant pas de services extérieurs, ce sont les États membres qui sont chargés de mettre en œuvre les politiques publiques de l'UE. Et l'UE présente cette particularité (à propos de laquelle les gouvernements nationaux ne sont pas innocents) qu'elle est plus connue des Européens pour ce qu'elle fait mal que pour ce qu'elle fait bien. Les règlements tatillons sont présentés comme d'origine européenne, alors que les mesures bénéficiant telle ou telle catégorie de la population semble d'origine gouvernementale.

Du coup, les Européens ont tendance à critiquer Bruxelles et tout le système communautaire à propos de réglementation tatillonne et se demandent alors comment de telles décisions ont pu être prises. Ils ne se posent en revanche pas la même question quand ils bénéficient de subventions.

On pourra véritablement parler de démocratie/produits quand les Européens seront capables de clairement identifier les preneurs de décision, de toutes les décisions.

 

Le débat sur les fonds structurels dans le Mercosur

Nombreux sont les processus d'intégration en Amérique latine qui ont souffert de profonds déséquilibres, en termes de différentiels de développement qui se sont creusés plus que comblés.

La création du Groupe andin correspondait à une volonté d'associer des pays aux niveaux de développement plus homogènes. En Amérique centrale, l'intégration économique des années 60 n'a pas produit que des gagnants, et la guerre entre le Salvador et le Honduras de 1969 n'est pas étrangère à la marginalisation du Honduras dans les échanges commerciaux.

Dans le Mercosur, le débat se pose en des termes quelques peu spécifiques. D'abord parce que le différentiel de développement entre le Brésil et les autres est énorme, sans atteindre toutefois les proportions de l'ALENA. Ensuite parce que les différentiels de développement internes au Brésil sont colossaux, en sorte que le Brésil pourra toujours argumenter que sa priorité va au comblement des différentiels de développement à l'intérieur de son territoire.

Principaux indicateurs économiques (1992)*

 


Argentine   Brésil Paraguay Uruguay
Population 33,5   156,6 4,6 3,1
Superficie 2 777   8 512 407 187
PIB 125 348   283 466 5 782 7 594
PIB/habitant 3 741   1 811 1 256 2 449
Exportations 12 234   36 207 595 1 702
Inflation 24,9   965,2 15,1 68,5
* Population : en millions d'habitants, Superficie : en milliers de Km2, PIB : en millions de dollars US 1980, Exportations : en millions de dollars US, inflation : indice des prix à la consommation dans les capitales (%)
Source : CEPAL, Anuario estadístico de América latina y el Caribe, 1993.
 

Toutefois, dans le Traité d'Asunción, les asymétries sont prises en compte :

Artículo 6: Los Estados Partes reconocen diferencias puntuales de ritmo para la República del Paraguay y para la República Oriental del Uruguay, las que constan en el Programa de Liberación Comercial. 

De même dans les attendus du Protocole d'Ouro Preto :

Reafirmando los principios y objetivos del Tratado de Asunción y atentos a la necesidad de una consideración especial para los países y regiones menos desarrollados del Mercosur.

Peu de progrès ont été réalisés dans ce sens. Et les asymétries ne se sont pas comblées.

Indicateurs en 2004

 

Argentine

Brésil

Paraguay

Uruguay

PIB

484 232

1 461 564

27 581

30 958

PIB/habitant

12 468

8 328

4 553

9 107

Exportations

34 320

96 474

1 626

2 905

Inflation

4,4

6,6

5,2

9,2

Comparaisons 1992/2004

 

Argentine

Brésil

Paraguay

Uruguay

PIB en 1992

21,7

49

1

1,3

PIB en 2004

17,6

53

1

1,1

 

Exportations en 1992

20,6

61,9

1

2,9

Exportations en 2004

21,1

59,3

1

1,8

Dans le cadre de la relance du Mercosur après la crise argentine, dynamisée par la fenêtre d'opportunité que constitue l'arrivée au pouvoir de présidents de gauche progressiste (Lula, Kirchner, Vázquez), l'idée de lutter contre les asymétries de développement s'impose.

En 2004, le CMC (décision n°19/04) crée un Groupe de haut niveau sur la convergence structurelle et le financement du processus d'intégration  (GANCEFI). Ce groupe est composé de membres du Comité de représentants permanent du Mercosur (CRPM), avec à leur tête leur président Eduardo Duhalde, de représentants des ministères des affaires étrangères et de l'économie des 4 États membres et des représentants du Secrétariat.

Il est intéressant de noter que le groupe s'attache à réfléchir à deux problèmes apparemment distincts : la lutte contre les inégalités de développement d'une part, et le financement de l'intégration de l'autre. Le second risquant de limiter les effets recherchés par le premier.

Il y a d'un côté un souci concernant le financement du développement des activités du Mercosur, notamment de son secrétariat, et de l'autre un problème de fond : lutter contre les déséquilibres, en prenant en compte l'exemple européen des Fonds structurels, et atteindre un haut degré de cohésion sociale et économique.

La 1ère réunion du GAN a lieu le 24 août 2004.

Les débats portent sur plusieurs points.

  • Le financement du système Mercosur. L'idée est que ce financement doit être stable, prévisible et suffisant.
  • Le budget du Secrétariat, par exemple, était de 1 million de dollars. D'emblée, il est suggéré, par la délégation argentine de le porter à 10 millions de dollars. A titre de comparaison, le budget de l'ALADI est de 4,5 millions de dollars, pour un effectif de 100 personnes.
  • Quels organes doivent être financés, outre le Secrétariat ? Le Forum de concertation économique et social (FCES) et la Commission parlementaire conjointe (CPC) doivent-ils être inclus ?
  • Ce montant sera-t-il apporté par les États prenant sur leurs ressources propres, ce qui peut-être politiquement difficile à faire accepter, ou par un prélèvement sur le tarif extérieur commun, ce qui peut nuire à la compétitivité de la zone ?
  • Même problème pour la création d'un Fond de convergence structurel - FCE. De plus, qui en assurera la gestion ?

La deuxième réunion a lieu le 5 octobre 2004.

Les discussions portent essentiellement sur les moyens de constituer un FCE qui atteigne un montant de 80 millions de dollars (à peu près 0,01% du PIB régional) qui devrait servir à la fois à financer la structure institutionnelle, à lutter contre les asymétries intra et extra régionales et approfondir l'intégration.

Concernant les asymétries, des projets à forte utilité/visibilité sont évoquées. L'Uruguay insiste beaucoup sur la coopération transfrontalière (dimensions douanières, économiques, sociales, sanitaires, environnementales, sécuritaires, et infrastructures), l'Argentine sur des thèmes agricoles (élimination de la fièvre aphteuse dans la région).

Lors de la 3ème réunion, le 20 octobre, le Brésil présente à son tour des « objectifs structurels » qui pourraient être financés par le FCE : création d'emplois et qualification de la main d'œuvre, sécurité alimentaire et agriculture familiale, infrastructure sociale, coopération transfrontalière.

Ces diverses propositions appellent un double commentaire.

Tout d'abord, le seul pays qui n'a pas de proposition concrète est celui qui, a priori, doit être le principal bénéficiaire du FCE, le Paraguay.

Ensuite, il y a lieu de remarquer que, dans un premier temps, les propositions des États membres reflètent différentes conceptions des biens communs régionaux plus qu'elles ne semblent ambitionner une élimination des asymétries de développement. Par ailleurs, en la matière, chaque pays semble essentiellement préoccupé par ses préférences nationales, ce qui ne doit pas surprendre au demeurant. La coopération transfrontalière, pour un petit pays comme l'Uruguay, est évidemment essentielle. Comme peut l'être l'élimination de la fièvre aphteuse pour un pays exportateur de viande comme l'Argentine. Pour le Brésil, hormis la coopération transfrontalière, la préoccupation semble être la lutte contre les inégalités de développement internes au pays.

Par la suite, les propositions se sont précisées, mais reflètent toujours des préoccupations internes: restructurations industrielles en Argentine, développement de l'agriculture de subsistance au Brésil. Le Paraguay semble plus préoccupé par des questions de méthode.

Argentina

  • Fomentar el desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas.
  • Reconvertir las regiones gravemente afectadas por el declive industrial.
  • Combatir el desempleo de larga duración y facilitar la inserción profesional de los jóvenes y de las personas expuestas a la exclusión del mercado laboral.
  • Facilitar la adaptación de los trabajadores y trabajadoras a las mutaciones industriales y a la evolución de los sistemas de producción.
  • Fomentar la integración productiva y el desarrollo industrial homogéneo.
  • Potenciar la inversión en infraestructura para la maximización de la competitividad regional.

Brasil

  • Generación de empleo y formación de mano de obra.
  • Seguridad alimenticia y Agricultura familiar.
  • Infraestructura social.
  • Cooperación transfronteriza. Asimismo, Brasil resaltó que la selección de proyectos deberá seguir los siguientes criterios: (a) zonas de menor desarrollo relativo y/o de mayor desempleo relativo, con vista a la reducción de las desigualdades intra-regionales y entre los Estados Partes. (b) presentar dificultad de acceso al crédito o a otras formas de financiamiento nacional. (c) generar un fuerte impacto social-local en la generación de empleo y en la activación de la economía regional.

Paraguay

Propuso diseñar un mecanismo de selección de proyectos sobre la base de criterios que los hagan elegibles en función a los objetivos previstos para dichos fondos conforme al documento "Consideraciones sobre los Fondos Estructurales" (ANEXO - DT Nº 3/04). Los proyectos que se seleccionen deben tener las siguientes características:

  • Medibles.
  • Realizables a corto plazo.
  • Con resultados económicos cuantificables.
  • Tener incidencia en la generación de empleo directo.
  • Perdurables.
  • Visibles.
  • De interés económico para los socios.
  • Complementar iniciativas que estén siendo realizadas en otros foros del MERCOSUR.
  • Evitar la duplicación de tareas que se realicen en otros foros.

Uruguay

  • Cooperación transfronteriza.
  • Definir costos de funcionamiento de los órganos de la estructura institucional del MERCOSUR, en particular la SM, CRPM y TPR.
Source : IV reunión del grupo de alto nivel sobre convergencia estructural en el MERCOSUR y financiamiento del proceso de integración (GANCEFI), Ayuda memoria n°03/04, 20 de octubre del 2004.

Lors de la 4ème réunion, le 9 novembre, il est décidé que, contrairement à ce qu'avait proposé l'Argentine, les fonds proviendraient d'apports budgétaires des États membres et non d'une hausse de 0,5% du TEC.

La discussion sur les contributions des différents pays est compliquée. Le Brésil informe que se caler sur les PIB respectifs, donnerait la répartition suivante : Brésil 70%, Argentine 27% ; Uruguay 2,2% et Paraguay 1%, ce qui lui paraît trop démesuré et propose plutôt 60% - 30% - 5% - 5%.

Répartition particulièrement lourde pour les « petits », mais le Brésil argumente que ce sont eux (surtout le Paraguay) qui vont recevoir les fonds. Le Paraguay informe qu'il ne compte pas apporter de fond, mais seulement financer les institutions. L'Uruguay estime sa contribution excessive.

Les débats sont acerbes : le Paraguay subordonne le principe de sa contribution à un accord préalable sur la répartition des fonds. En d'autres termes, le Paraguay veut savoir combien il recevra, avant d'accepter de contribuer et souhaite que soient établis des quotas par pays et par région. Pour les 3 autres membres, il s'agit d'un refus de participer à un club où tout le monde doit apporter une mise de départ.

Cela n'empêche pas l'Argentine de proposer les quotas suivants:

Pays

% des apports au FCE

% des subventions

Brésil

60%

Entre 20% et 60%

Argentine

30%

Entre 10% et 30%

Uruguay

5%

Entre 10% et 30%

Paraguay

5%

Entre 10% et 30%

Le Brésil est aussi favorable à un système de vote pondéré, tenant compte des apports (et non 1 pays = 1 voix). L'Argentine propose : Argentine et Brésil 2 voix, Uruguay et Paraguay 1 voix.

 

Sur la base des travaux du GAN, le CMC décide (CMC n°45/04) de créer un Fond pour la convergence structurelle du Mercosur (FOCEM), avant même que le GAN ait conclu ses travaux, notamment sur les points les plus délicats (montant du Fond, apports des pays, institution pour le gérer et mode de sélection des projets, types d'organes du Mercosur éligibles au financement). Dans sa décision, le CMC demande d'ailleurs au GAN de poursuivre ses travaux et de conclure avant le 31 mai 2005.

Le FOCEM doit financer ou cofinancer des projets qui poursuivre un des quatre objectifs suivants : 

  • Programme 1: Reducir desequilibrios y asimetrías regionales y nacionales.
  • Programme 2: Mejorar la competitividad regional y nacional.
  • Programme 3: Promover las condiciones de desarrollo social. Programme 4: Financiar los órganos de la estructura institucional del MERCOSUR.

Début 2005, l'Uruguay (avec une nouvelle équipe, suite à l'élection de Tabaré Vazquez) propose que le Secrétariat du MERCOSUR sois chargé de gérer le FOCEM, ce que l'Argentine conteste, argumentant que cela donnerait au SM un caractère politique et le bureaucratiserait.

Par ailleurs apparaît, curieusement après un an de négociation, la question de savoir si le financement des institutions doit être pris sur le Fond. Car le problème est de prévoir une répartition des Fonds entre les 4 programmes. L'Uruguay se bat pour que le programme 4 reçoive 0,5% du total. Tous sont d'accord pour donner la priorité au programme 1.

Il est décidé de commencer à travailler avec des projets pilotes à forte visibilité.

Les débats aboutissent en juin 2005, et le CMC prend une décision à l'occasion du sommet d'Asunción du 19 juin 2005, puis une autre à l'occasion du sommet de Montevideo du 8 décembre 2005.

La première (CMC/DEC 18/05) est intitulée « Intégration et fonctionnement du Fond pour la convergence structurelle et le renforcement de la structure institutionnelle du Mercosur » qui appelle plusieurs remarques :

  • le principe de solidarité est présenté comme une condition pour approfondir l'intégration ;
  • mais le Mercosur doit aussi être attentif à la fois à sa compétitivité et à son renforcement institutionnel
  • c'est pourquoi est créé un fond (FOCEM) destiné à financer les 4 programmes.

Le FOCEM est constitué par un apport annuel de 100 millions de dollars. Les apports respectifs des pays sont les suivants (reprenant la proportion des PIB) : (article 6) 

  • Brésil : 70%, Argentine : 27%, Uruguay : 2%, Paraguay : 1% 

Par ailleurs, les financements attribués par le FOCEM font l'objet d'une répartition précise : (article 10): 

  • Paraguay : 48%, Uruguay ; 32%, Argentine : 10%, Brésil : 10% 

Il est ajouté que les pays doivent participer aux projets les concernant à hauteur de 15%. Concernant les programmes, il est aussi précisé (articles 12 et 13) que les financements iront pendant les 4 premières années prioritairement (sans pourcentage) au programme 1 (et tout spécialement à l'infrastructure), et que le programme 4 bénéficiera d'un maximum de 0,5% du Fond.  Il est enfin précisé que le FOCEM commencera à travailler avec la « méthodologie de projets pilotes à fort impact sur les citoyens du Mercosur ».

La deuxième décision (CMC/DEC n°24/05) concerne l'approbation du règlement du FOCEM, élaboré par le GAN.

Ce règlement mentionne, et c'est un point important, que le FOCEM sera administré par le Secrétariat du Mercosur, ce qui est une victoire pour l'Uruguay et pour le renforcement de cette institution. Le Secrétariat sera à cet effet doté d'une Unité technique FOCEM (UTF), qui comprendra 4 personnes.

L'UTF/SM aura (toujours le poids de l'intergouvernemental) des contreparties dans chaque Etat membre, sous la forme d'Unités techniques nationales FOCEM (UTNF). Ces UTNF seront chargées de préparer les projets et de gérer les fonds lorsque les projets sont approuvés.

Concernant les programmes, le règlement du FOCEM est très précis :

SECCIÓN III OPERACIONES EN EL MARCO DEL FOCEM

CAPÍTULO I PROGRAMAS A SER FINANCIADOS

Artículo 30 - Programas a ser financiados

El FOCEM desarrollará los siguientes Programas:

I) Programa de Convergencia Estructural: los proyectos dentro de este programa deberán contribuir al desarrollo y ajuste estructural de las economías menores y regiones menos desarrolladas, incluyendo el mejoramiento de los sistemas de integración fronteriza y de los sistemas de comunicación en general. El Programa comprenderá los siguientes componentes:

i) Construcción, modernización y recuperación de vías de transporte modal y multimodal que optimicen el movimiento de la producción y promuevan la integración física entre los Estados Partes y entre sus sub-regiones.

ii) Exploración, transporte y distribución de combustibles fósiles y biocombustibles. 

iii) Generación, transporte y distribución de energía eléctrica. 

iv) Implementación de obras de infraestructura hídrica para contención y conducción de agua bruta, de saneamiento ambiental y de macrodrenaje.

II) Programa de desarrollo de la Competitividad: los proyectos encuadrados dentro de este programa deberán contribuir a la competitividad de las producciones del MERCOSUR, incluyendo procesos de reconversión productiva y laboral que faciliten la creación de comercio intra-MERCOSUR, y proyectos de integración de cadenas productivas y de fortalecimiento de la institucionalidad pública y privada en los aspectos vinculados a la calidad de la producción (estándares técnicos, certificación, evaluación de la conformidad, sanidad animal y vegetal, etc.); así como a la investigación y desarrollo de nuevos productos y procesos productivos. El Programa comprenderá los siguientes componentes:

i) Generación y difusión de conocimientos tecnológicos dirigidos a sectores productivos dinámicos.

ii)  Metrología y certificación de la calidad de productos y proceso.

iii) Trazabilidad y control de sanidad de animales y vegetales y garantía de la seguridad y de la calidad de sus productos y subproductos de valor económico.

iv) Promoción del desarrollo de encadenamientos productivos en sectores económicos dinámicos y diferenciados.

v)  Promoción de la vitalidad de sectores empresariales, formación de consorcios y grupos productores y exportadores.

vi) Fortalecimiento de la reconversión, crecimiento y asociatividad de las PYMES, su vinculación con los mercados regionales y promover la creación y desarrollo de nuevos emprendimientos.

vii) Capacitación profesional y en auto-gestión, organización productiva para el cooperativismo y el asociativismo e incubación de empresas.

III) Programa de Cohesión Social: los proyectos encuadrados dentro de este Programa deberán contribuir al desarrollo social, en particular, en las zonas de frontera y podrán incluir proyectos de interés comunitario en áreas de la salud humana, la reducción de la pobreza y el desempleo. El Programa comprenderá los siguientes componentes:

i) Implementación de unidades de servicios y la atención básica en salud con miras a aumentar la esperanza de vida y, en particular, disminuir las tasas de mortalidad infantil; mejorar la capacidad hospitalaria en zonas aisladas y erradicar enfermedades epidemiológicas y endémicas provocadas por la precariedad de las condiciones de vida.

ii) Enseñanza fundamental, educación de jóvenes y adultos y enseñanza profesional con miras a disminuir las tasas de analfabetismo y de deserción escolar, aumentar la cobertura del sistema educativo formal en la población, promocionar la educación destinada a cubrir las necesidades específicas de especialización y la disminución de las disparidades al acceso de la educación.

iii) Capacitación y certificación profesional de trabajadores, concesión de micro crédito, fomento del primer empleo y de renta en actividades en economías solidarias, orientación profesional e intermediación de mano de obra, con miras a la disminución de las tasas de desempleo y subempleo; disminución de la disparidad regional incentivando la creación de empleo en las regiones de menor desarrollo relativo y mejorar la situación de los jóvenes en el mercado de trabajo.

iv) Combate a la pobreza: identificación y localización de las zonas más afectadas por la pobreza y exclusión social; ayuda comunitaria; promoción del acceso a la vivienda, salud, alimentación y educación de sectores vulnerables de las regiones más pobres y de las regiones fronterizas.

IV) Programa de Fortalecimiento de la Estructura Institucional y del Proceso de Integración: los proyectos encuadrados dentro de este programa deberán atender la mejora de la estructura institucional del MERCOSUR y su eventual desarrollo. Una vez cumplidos los objetivos de los Proyectos, las estructuras y actividades que pudieran resultar, serán financiadas en partes iguales por los Estados Partes. Los Proyectos dentro de este Programa deberán contribuir a aumentar su eficiencia y favorecer su evolución.

Artículo 31 - Visibilidad de los proyectos

A fin de promover la visibilidad de las acciones del FOCEM, los Estados Partes beneficiados con los recursos del FOCEM deberán identificar las publicaciones, licitaciones, carteles y obras realizadas, con la frase "Proyecto financiado con recursos del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR", acompañada del logo del MERCOSUR

 

Conclusion

Le Mercosur a réalisé un important progrès avec le FOCEM. On voit pourtant que ce Fond réunit sous la préoccupation de solidarité, trois objectifs distincts : réduire les asymétries de développement entre Etats membres et entre régions, augmenter la compétitivité de l'union douanière et doter la structure institutionnelle d'un financement stable.

Le premier objectif répond bien à une ambition de solidarité. Le second un peu moins et le troisième pas du tout. Sauf à considérer que la compétitivité et l'efficacité institutionnelle permettront au Mercosur d'améliorer sa « rentabilité sociale » (l'expression est employée dans l'article 32.e du Règlement du FOCEM).

Pour en savoir plus sur le FOCEM et les politiques redistributives

 

Mise à jour le Dimanche, 06 Juin 2010