Amplitude et niveau d'intégration

Intégrations régionales

Écrit par Olivier Dabène   

Comment évoluent l'amplitude (scope) et le niveau (level) de l'intégration ?

L'intégration régionale en Amérique latine se caractérise par des agendas hypertrofiés contrastant avec des capacités de décision des organes communautaires limitées.

  •  Discussion théorique
  • L'évolution de l'intégration après la crise centraméricaine
  • Le diagnostic de la BID-CEPAL et les réformes proposées
  • La difficile mise en œuvre des réformes

Discussion théorique

Philippe Schmitter (dans "A revised theory of regional integration") place au centre de ses analyses la question de l'évolution comparée du scope and level. Il est particulièrement sensible au problème de l'apprentissage. Il analyse l'intégration comme un processus progressant par boucles rétroactives.  Des dirigeants se fixent des objectifs à atteindre en commun, grâce à des institutions régionales, et prennent des décisions qui peuvent aboutir à des effets inespérés et les amener ainsi à réviser les objectifs initiaux.

Ce processus d'apprentissage amène les dirigeants à constamment ajuster l'ampleur (scope) du domaine d'intervention des institutions régionales et le niveau (level) de leur capacité décisionnelle. Schmitter utilise la théorie des choix rationnels et envisage les acteurs faisant progresser ou régresser indépendamment le domaine d'intervention et l'autorité. Dans le meilleur des cas, lorsque les deux progressent, le plus souvent par secousses, on parvient à une communauté politique. Dans le pire, la construction communautaire régresse, voire même disparaît. Le plus souvent, toutefois, les acteurs de l'intégration répondent aux crises de façon insignifiante, de telle sorte que le processus se trouve bloqué ou, selon le terme de Schmitter, «capsulé» (encapsulated).

Les catégories de Schmitter :

  • spill-around: a "proliferation of independent efforts at regional co-ordination in distinct functional spheres -i.e., an expansion in the scope of regional tasks- without, however, a concomitant devolution of authority to a single collective body -i.e., without an increase in the level of regional decision-making
  • spill-over (increase of both scope and level), 
  • build-up (increase of level), 
  • retrench (increase of level, decrease of scope), 
  • muddle-about (increase scope, decrease level), 
  • spill-back (decrease of both scope and level), 
  • encapsulation (no change).

Quelques 25 ans plus tard, certains auteurs se penchent toujours sur ce modèle de l'évolution par secousses (stop and go).

Ainsi par exemple a-t-on avancé une théorie qualifiée de «fonctionnalisme dialectique» pour expliquer ce stop and go pattern.  C'est une théorie qui prend en compte trois types d'acteur : l'Union européenne, les États-membres et les groupes d'intérêt (CORBEY, 1995).

L'idée est la suivante : étant donnée que l'intégration progresse d'elle même, de secteur en secteur (hypothèse du spill over), les États tentent de protéger les secteurs «adjacents» sous la pression des certains groupes d'intérêt, ou de compenser les effets d'un abandon de souveraineté. Ainsi, l'élimination de barrières douanières, peut donner lieu à une multiplication des subventions aux industries nationales, à des compensations sociales ou à la multiplication des barrières non tarifaires. Il y a donc des réactions nationales, et c'est ce qui explique la stagnation ou le ralentissement des progrès de l'intégration.

Mais ces réactions peuvent attiser les rivalités entre États. Ainsi les politiques industrielles, quand elles prennent la forme de subventions, peuvent amener les États dont les intérêts sont menacés à prendre des mesures de rétorsion. Mais cette montée des tensions n'est pas désirée, et elle est même contre-productive si par exemple tous les États se mettent à subventionner les mêmes secteurs : cela est coûteux et personne ne gagne. Du coup, cette rivalité stérile doit trouver une issue au plan communautaire, et cela relance l'intégration. Soit parce que les États membres cherchent au plan communautaire une structure d'arbitrage de leurs différends, soit parce que leurs préférences convergent autour de la nécessité d'affaiblir certains secteurs de la société qui gênent leur action.

Dans ce qui suit, cette problématique est étudiée à partir du cas de l'Amérique centrale.

 

L'évolution de l'intégration régionale après la crise centraméricaine

J'ai montré dans le texte sur l'intégration et la paix, que l'effort de résolution de la crise des années 80 avait été essentiellement politique, préoccupé par le départ des Sandinistes.

Dès le troisième sommet présidentiel (Alajuela, Costa Rica, 15-16 janvier 1987), les présidents font un premier bilan, négatif, de la mise en application des dispositions prévues dans la déclaration d'Esquipulas II, et affirment, pour la première fois, que «les causes premières de ce conflit étant économiques et sociales, il n'est pas possible d'atteindre la paix sans le développement». Ce thème est récurrent dans les autres sommets et devient même dominant après le départ des Sandinistes à partir du sommet nº7 (Montelimar, Nicaragua, 2-3 avril 1990). La déclaration de Montelimar prévoit que «la consolidation de la démocratie, une fois les obstacles à la paix vaincus, exige que l'on affronte avec détermination le défi économique».

Cette volonté de tourner la page politique pour se consacrer à la reconstruction économique se traduit lors des 3 sommets qui ont lieu en 1990 (Montelimar en avril, Antigua les 15-17 juin et Puntarenas les 15-17 décembre) par une série de déclarations d'intention. Puis les présidents en reviennent à la dimension politique. Il s'agit alors pour les Présidents de prendre acte du caractère global de l'intégration qui était en route, à leur insu.

Le rôle du patronat centraméricain dans la réactivation des échanges est notable. De fait, ils sont parvenus à ce que l'intégration économique survive même aux pires heures de la crise. Ils ont même, comme analysé dans la partie sur la société civile, largement contribué à orienter le processus d'intégration, grâce aux positions prises par la Fédération des entités privées d'Amérique centrale et du Panama (FEDEPRICAP).

Au sommet de Puntarenas, les Présidents font le point sur l'état d'avancement des divers projets lancés, tant dans le domaine de la sécurité et de l'environnement, que de la collaboration économique, culturelle, sociale et politique. Ceux-ci deviennent tellement nombreux qu'à la réunion préparatoire précédant le sommet n°10 de San Salvador (15-17 juillet 1991), les ministres des affaires étrangères des cinq pays proposent la création d'un «système intégral» dans le cadre d'une «ODECA réformée et actualisée». 

Quarante ans après sa création, et trente ans après sa première réforme, l'Amérique centrale envisage donc de reprendre le projet d'Organisation d'Etats centraméricains (ODECA), dont la guerre de 1969 entre le Honduras et le Salvador avait signifié l'abandon. Le sommet de San Salvador annonce son intention de «définir le mécanisme institutionnel adéquat pour atteindre effectivement l'intégration centraméricaine dans le domaine politique, économique, social et culturel» et décide, à cet effet, d'«activer l'Organisation d'Etats centraméricains (ODECA), comme Système institutionnel régional, qui assurera le suivi de toutes les décisions adoptées lors des sommets et coordonnera leur exécution».

Le sommet suivant n°11, celui de Tegucigalpa (12-13 décembre 1991), fait date dans l'histoire de l'Amérique centrale. En sus du traditionnel tour d'horizon des progrès réalisés dans tous les domaines couverts par les négociations régionales, un «protocole de Tegucigalpa à la charte de l'ODECA» est signé qui donne naissance au Système de l'intégration centraméricaine (SICA). L'ensemble des organes créés au fil des années se trouve alors plus ou moins bien intégrés dans le SICA, je vais y revenir, et une page nouvelle de l'histoire de la région s'ouvre.

La logique d'apparition du SICA est inverse de celle qui présida à la création de l'ODECA.

Alors que l'ODECA fut une construction purement artificielle, un squelette décharné, on a vu que les présidents d'Amérique centrale ont été amenés pendant les années 80 à collaborer pour résoudre leur crise régionale. Les sommets des présidents devinrent une institution coutumière qui, par le truchement de négociations gigognes, engendra de nombreuses structures touchant des domaines politiques, économiques, sociaux, culturels, environnementaux, etc. Le SICA correspond donc à une volonté de mise en ordre de tout cet édifice qui s'est échafaudé empiriquement. Ce faisant, il n'innove pas complètement puisqu'il s'attache à  «actualiser le cadre juridique de l'ODECA, en le rendant plus adéquat à la réalité et aux nécessités actuelles, pour atteindre effectivement l'intégration centraméricaine».

Ses objectifs sont tout de même beaucoup plus ambitieux que ceux de la Charte de 1962, puisqu'il s'agit de «consolider la démocratie [...] concrétiser un nouveau modèle de sécurité régionale [...] impulser un régime large de liberté [...] créer un système régional de bien-être et de justice économique et sociale [...] atteindre l'union économique [...] renforcer la région comme bloc économique [...] réaffirmer et consolider l'autodétermination de l'Amérique centrale dans ses relations extérieures [...] promouvoir, de façon harmonieuse et équilibrée, un développement soutenu [...] établir des actions concertées destinées à la préservation de l'environnement».

La structure institutionnelle, qui se dit influencée par un souci d'efficacité (article 11), comporte quatre organes, la réunion des présidents (organe suprême), le conseil des ministres (organe principal de coordination), le comité exécutif et le secrétariat général. Par ailleurs, la réunion des vice-présidents, le Parlement centraméricain, la Cour centraméricaine de justice et le Comité consultatif «font partie de ce système». 

On relève bien sûr au passage l'analogie, qui n'est pas due au hasard, de cette structure avec celle de la Communauté européenne. Mais elle n'est qu'apparente. Le SICA est d'inspiration beaucoup plus présidentialiste que la CE. Il n'y a pas l'équivalent de la commission européenne car le comité exécutif est composé de représentants des Etats, ce n'est donc pas un organe supranational, et qui plus est, il est totalement au service de la réunion des présidents qui est l'organe moteur, à la fois exécutif et législatif,  de l'édifice. Il y a là une évolution par rapport à la Charte de 1962 qui, bien qu'elle qualifiait la conférence des ministres des affaires étrangères d'organe principal, en faisait en réalité la clef de voûte du système. 

L'ensemble reflète la confiance que portent les Centraméricains au travail commun de leurs présidents, travail qui a déjà à son actif d'avoir résolu la crise régionale. Il reflète aussi l'harmonie politique qui règne au début des années 90 dans l'isthme. Deux éléments absents dans les années 50-60.

L'Amérique centrale des années 90 est-elle parvenue à harmoniser toutes ces dimensions de l'intégration comme le prévoit le protocole de Tegucigalpa de 1991? Parvient-elle notamment à trouver un équilibre entre l'intégration économique et l'intégration politique, alors qu'elle n'avait pas su ou pu le faire dans les années 50-60?

Commençons par remarquer que l'objectif de coordination que s'assigne le SICA n'a pas empêché la région de poursuivre dans la voie de la signature de nouveaux traités importants. On peut même dire l'inverse : le SICA ne sert pas seulement à mettre de l'ordre dans ce qui existe, mais aussi à lancer un nouvel agenda d'intégration régionale, centré sur la paix, la liberté, la démocratie et le développement.

Au plan économique, cela se traduit par la signature du Protocole de Guatemala du 29 octobre 1993 (entré en vigueur le 19 mai 1997), réformant le Traité général d'intégration économique de 1960, et fixant un nouvel objectif : la création «volontaire, graduelle, complémentaire et progressive» d'une Union économique centraméricaine.

Le Protocole de Guatemala poursuit 3 objectifs : « Perfectionner les différents stades du processus d'intégration économique » (zone de libre-échange, relations commerciales extérieures, union douanière, intégration monétaire), « perfectionner les politiques sectorielles » (tourisme, politique agricole, concurrence, infrastructure, etc.), « amélioration de la productivité dans le processus d'intégration » (ressources humaines, science et technologie, environnement).

Auparavant, au plan juridique, les Centraméricains adoptent le 10 décembre 1992 les statuts de la Cour centraméricaine de justice prévue dans le Protocole de Tegucigalpa (siège à Managua).

Au plan du développement, cela se traduit par la signature de l'Alliance pour le développement durable (Alianza para el desarrollo sostenible, ALIDES), le 12 octobre 1994. Il s'agit de principes couvrant tous les aspects de la vie humaine, destinés à faire de l'Amérique centrale une zone de paix, liberté, démocratie et développement, et débouchant sur 41 objectifs spécifiques, politiques, économiques, sociaux, culturels et environnementaux.

Au plan social, cela se traduit par la signature d'un Traité d'intégration sociale le 30 mars 1995. Complémentaire de l'ALIDES, il invite les pays, toujours sur une base « volontaire, graduelle, complémentaire et progressive », à mettre en œuvre des politiques communes devant universaliser l'accès aux services sociaux.

Enfin, au plan militaire, cela se traduit par la signature d'un Traité de sécurité démocratique le 15 décembre 1995.

Le diagnostic de la CEPAL/BID et les réformes proposées

Je reprends ma question : ce dispositif très lourd est-il consolidé et cohérent?

Les Centraméricains en ont douté très tôt. A peine la vague de relance de l'intégration (1991-1995) calmée, les Présidents, lors du sommet de San Salvador du 30 mars 1995, demandent à la BID et à la CEPAL d'effectuer « une évaluation de la gestion opérationnelle des organes et institutions de l'intégration centraméricaine, pour procéder à sa modernisation, à la recherche d'une meilleure efficacité et efficience dans ses procédures et résultats ».

Le travail d'évaluation réalisé constitue l'analyse la plus détaillée de l'intégration centraméricaine. Il débouche sur une série de recommandations. 

Cette étude porte sur les principaux organismes d'intégration officiels. 

Ces organismes possèdent 3 caractéristiques. 

-    Ils sont en grand nombre. Le SICA est supposée mettre en cohérence 8 organes (au sens de la terminologie du Protocole de Tegucigalpa), 2 forums consultatifs (dont seulement 1 en vigueur en 1996), 7 secrétariats techniques, 8 instances de coordination entre organismes nationaux, et 11 organismes régionaux spécialisés.

Le diagnostic établi par le CEPAL-BID en 1996 concernant le fonctionnement de ces institutions était assez sévère. Le comité exécutif du SICA, par exemple, qui aurait du être un organe d'appui permanent au SICA ne s'est réuni que 5 fois en 1995 et 2 fois en 1996 ! Le secrétariat général du SICA ne parvient pas à travailler en harmonie avec les différents ministères des affaires étrangères. Ces organes n'ont pas rempli leur fonction qui consiste à s'assurer que la tendance des présidents à étendre le domaine de l'intégration soit compatible avec ses capacités de mise en œuvre. Elle ne joue pas non plus le rôle d'un think tank qui fournirait une vision sur l'avenir de l'intégration.

Le Parlement semble déconnecté de l'agenda politique des autres organes et son rôle est sans cesse remis en cause.

De plus ces institutions sont en situation de sous-financement chronique, absorbant au total 0,3% des dépenses publiques des gouvernements, et les financements sont absorbés principalement par le Parlement (47%), la SIECA (15%), la Cour de justice (11%) et le Secrétariat général du SICA (5,5%). Certains gouvernements ont des arriérés très importants, de sorte que la plupart de ces institutions sont virtuellement en banqueroute et dépendent de la coopération internationale.

-    Ils ont des origines diverses, reflétant 4 périodes de l'intégration : la période des origines (1948-1955), les années 60 avec l'intégration économique et la poursuite de l'intégration dans d'autres domaines, les années de crise (Esquipulas, 1987), et les années de relance (90's), avec la mutation de l'ODECA en 1991 et l'élargissement du scope. Naturellement, chacune de ces époques a véhiculé une conception et une méthodologie particulière de l'intégration dont une recherche inspirée par la path dependence et le néo-institutionnalisme pourrait éclairer les conséquences.

-    Ils fonctionnent à géométrie variable. L'union douanière en 1996 n'associait que 2 pays, tandis que l'Organisme international régional sanitaire agricole (OIRSA) regroupe 9 pays.

Ce dernier aspect est important, le degré d'investissement des pays est très inégal et il a d'ailleurs été reconnu par le Protocole de Guatemala, qui stipule que la création de l'Union économique est un « processus graduel, complémentaire et flexible d'approximation de volontés politiques », dans lequel « tous ou quelques membres pourront progresser à la vitesse qu'ils choisissent ».

Ce dispositif à géométrie variable, gravé dans le marbre concernant l'Union économique, est une pratique qui s'est banalisée. Le niveau d'intégration n'est pas donc pas une constante en Amérique centrale. Chaque pays choisit le degré d'implication qui lui convient. Il peut aussi choisir d'adhérer à tel ou tel traité. En sorte que l'équilibre entre scope et level est très variable d'un pays à l'autre, le degré de concernement et d'implication des pays est variable, ce qui encourage une approche utilitariste de l'intégration.

On peut aussi ajouter que cette géométrie variable introduit une confusion sur l'identité de la région.

Au-delà de la diversité, les différents textes prévoient que le SICA est organisé en sous-systèmes : sous-systèmes économique, social, politique, culturel et écologique.

C'est justement la coordination entre les sous-systèmes qui pose problème. De fait, l'Amérique centrale (à 7) s'est assigné l'objectif du développement durable et l'ALIDES est un projet très ambitieux qui est supposé mettre en cohérence les différents sous-systèmes de l'intégration. Mais comme l'affirme le diagnostic de la CEPAL-BID, «el universo institucional que se colocó bajo el paraguas del nuevo Sistema único ya era muy diverso. Esta heterogeneidad se "unificó" sin mucho más que una visión de una Centroamérica integrada y una declaración del principio de "coordinación"» (p37)

La CEPAL-BID admet toutefois que la répartition en sous-systèmes a apporté de la lisibilité au système, à défaut de cohérence et coordination. Au centre du dispositif, figure le Conseil des ministres des affaires étrangères.

Comment expliquer un tel résultat? Quatre explications viennent à l'esprit.

- Le facteur primordial, évoqué succinctement par le rapport CEPAL-BID, est le « dynamisme présidentiel ».

Les présidents, réunis régulièrement en sommet, sont pris d'une urgence d'aller de l'avant, en créant de nouvelles structures venant surplomber les précédentes. Pourquoi une telle fuite en avant, s'assimilant à une sorte de course au parapluie, où la règle consiste à recouvrir d'un parapluie toujours plus grand les parapluies ouverts précédemment ? On peut de nouveau recourir à l'hypothèse développée à propos du Mercosur : les présidents cherchent dans l'arène régionale des gains politiques que ne peut leur procurer l'exercice de leur mandat dans le cadre stato-national. Le fait que cette « course au parapluie » ait principalement lieu dans les années 90, décennie pendant laquelle tous les pays d'Amérique latine adhère au consensus de Washington et se lance éperdument dans la dérégulation, n'est évidemment pas fortuit. L'arène régionale sert bien de compensation symbolique et sert à instaurer, selon l'expression de la CEPAL-BID, un « présidentialisme collectif ».

- Mais il ne saurait être seulement question de gains politiques. Ce présidentialisme collectif s'est attaché à étendre les domaines couverts par l'intégration, car une telle stratégie était susceptible de séduire les agences de coopération internationale. Ainsi, l'Alliance pour le développement soutenable est signée en 1994, deux ans après le sommet de Rio, à un moment où le thème de la biodiversité (l'Amérique centrale concentre près de 9% de la biodiversité du monde) et du développement durable s'installe solidement sur l'agenda de la coopération internationale. Le rapport CEPAL-BID souligne en tout cas que cette tendance à consacrer des sommets entiers à des thèmes spécifiques pour attirer de la coopération extérieure a eu tendance à détourner les présidents du travail d'évaluation et d'approfondissement de l'acquis.

- Il conviendrait d'ajouter que ce dynamisme présidentiel n'est que peu suivi d'effet parce qu'il règne une grande insécurité juridique. Les décisions émanant des sommets sont en principe obligatoires, mais régulièrement le SICA soit préciser le statut des décisions prises.

- Il faut aussi évoquer la rivalité diplomatique entre les pays qui les amène à souhaiter qu'un sommet organisé chez chacun d'entre entre produise La Déclaration ou Le Protocole que l'histoire retiendra comme étant le grand ordonnateur de l'intégration.

- Plus profondément, une dernière hypothèse mérite d'être explorée. La fuite en avant par le scope a finalement pour les Présidents le mérite d'éviter de progresser sur le level. En d'autres termes, cette façon qu'ont les Présidents de sans cesse élargir le spectre de l'intégration les exonère de toute réflexion sur la façon qu'ils pourraient avoir d'approfondir l'intégration, en dynamisant l'acquis et en dotant les organes existant de davantage de prérogatives.

Mais pourquoi cette stratégie de substitution du level par le scope ?

Il semble qu'une variable essentielle soit l'absence de consensus entre les pays concernant la conception de l'intégration.

La conception dominante est celle d'une agrégation sans synergie. Comme souligné plus haut, la CEPAL-BID s'est étonnée dans son rapport que le SICA n'ait fait que recouvrir des organes qui préservaient leur « autonomie fonctionnelle » (article 8 du protocole de Tegucigalpa). A aucun moment, les Centraméricains n'ont cherché à redéfinir les fonctions des organes ainsi coagulés les uns aux autres. Aucun effort de mise en cohérence ou d'articulation n'a été engagé.

La création du SICA a signifié une injonction contradictoire, dans la mesure où les organes préservaient leur mode de fonctionnement mais étaient invités à participer d'une coordination intersectorielle de leurs activités.

Le rapport CEPAL-BID donne l'exemple du sous-système social. Le Conseil d'intégration social est composé des coordinateurs des cabinets sociaux des gouvernements des États membres. Mais dans chaque pays, ces cabinets ne jouent pas le même rôle, certains n'étant pas bien organisés ni consolidés. Par ailleurs, dans ce domaine, l'Organisation panaméricaine de la santé (OPS) joue déjà un rôle de coordination régionale, de sorte qu'on ne voit pas très qu'elle peut être la valeur ajoutée de la SISCA. Il faut enfin ajouter que dans ce domaine certains organismes fonctionnent de façon totalement autonome, avec l'appui de la coopération internationale (comme la CAPRE pour l'eau avec l'agence allemande GTZ) ou d'ONG.

Les sous-systèmes culturels et environnementaux ont été conceptualisés de façon approximative, sans que des fonctions soient délimitées et des organisations remodelées en conséquence.

Je l'ai déjà souligné plus haut, un des aspects sur lesquels insiste, courageusement, le rapport CEPAL-BID, est l'origine interne des difficultés de coordination. 

L'origine du "mismatch" entre l'agenda de l'intégration, l'étendue du scope, et la capacité à mettre en œuvre, est à rechercher au niveau des administrations des États membres. Naturellement, la dérégulation engagée dans les années 90 n'était pas de nature à doter les administrations centrales de davantage de capacités de régulation. 

Le rapport CEPAL-BID insiste notamment sur les problèmes de coordination entre les différents ministères.

Nous avons vu à propos du Mercosur que l'époque de l'existence d'un Ministère de l'intégration, isolé au sein des gouvernements, était révolue. La multiplication des comités a contribué à diffuser la problématique de l'intégration dans l'ensemble des ministères. Il en va de même en Amérique centrale, mais cette diffusion entraîne de graves conséquences en termes de coordination.

  • Ainsi, au Costa Rica, le rapport relevait une absence de clarté dans les relations entre la présidence de la république, le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'économie. Les différentes directions des ministères concernés étant par ailleurs exclues de l'élaboration de l'agenda de l'intégration (exercice monopolisé par la présidence), elles ne mettent pas beaucoup d'énergie pour mettre en œuvre les directives communautaires. De façon générale, l'administration publique semble plus préoccupée par l'intérêt national.
  • Au Salvador, la CEPAL-BID a trouvé un degré de coordination supérieur, entre les mains du ministère des affaires étrangères, mais une grande instabilité juridique.
  • Le Guatemala se caractérise aussi par une grande autonomie de chaque ministère vis-à-vis de son domaine d'intégration. L'implication est forte, mais pour donner un exemple, le ministère de l'agriculture a plus de relations avec les organismes d'intégration qu'avec le reste du gouvernement.
  • Au Honduras, le problème principal semble être le financement et les ressources humaines, insuffisants dans les deux cas pour assurer une bonne coordination entre les ministères.
  • Même problème au Nicaragua, qui possède pourtant une division clairement établie entre le ministère des affaires étrangères qui s'occupe des aspects politiques de l'intégration, le ministère de l'économie pour la dimension économique et le ministère de l'action sociale pour le social.
  • Enfin Panama entretient des relations particulières avec le reste des pays. Il ne contribue pas à l'intégration économique et chaque entité administrative semble organiser de façon indépendante sa participation à l'intégration.

Au final, le rapport recommandait une réforme institutionnelle, inspirée par la prudence tant en ce qui concerne la démarche, l'ambition que la structure institutionnelle. Entre la simple zone de libre-échange et l'union politique, le régionalisme ouvert correspond selon la CEPAL à un niveau d'intégration où se forment un marché unifié et une politique commerciale commune et une complémentarité des politiques publiques (y compris une coordination des politiques macroéconomiques), en sorte que l'Amérique centrale soit compétitive à l'échelle internationale. L'ambition est aussi de parvenir à une « coopération fonctionnelle » en matière d'environnement, santé, éducation, culture, transport, infrastructure et tourisme. Enfin, la coopération politique apparaît essentielle pour consolider la démocratie. La CEPAL-BID recommandait de multiplier les arènes de négociation, à géométrie variable et des processus de prises de décision diversifiés (intergouvernemental, interparlementaire, privé), le tout inspiré par un « méta agenda » qui consiste à être déterminé à résoudre collectivement les problèmes régionaux (comme pendant la seconde moitié des années 80).

Au plan institutionnel, la CEPAL-BID recommande un « institutionnalisme flexible », entre le minimalisme qui consiste à créer des agences d'appui aux initiatives privées, et le « leadership institutionnel » qui donne tout pouvoir à des institutions communautaires. L'idée est que la réponse institutionnelle doit être variable. Certains domaines doivent faire l'objet de coopération, d'autres d'intégration, mais aucune précision n'est donnée sur la répartition, laissant, on peut le supposer, aux Centraméricains le soin d'en décider.

A partir de ces conceptions, le rapport suggérait plusieurs étapes de réforme, en fonction de la capacité/volonté à financer le processus d'intégration.

Deux options étaient envisagées, appelées options A et B.

L'option A consiste à procéder à des ajustements dans le système. L'organisation en sous-systèmes est maintenue, mais il s'agit de renforcer les capacités de coordination concernant surtout la définition des agendas des Présidents, de créer un centre de réflexion et de prévoir des financements automatiques. De nombreuses améliorations sont proposées pour chaque organe afin de rendre le processus plus efficace, en insistant tout particulièrement sur la nature des décisions prises, l'adéquation entre scope et capacité de mise en œuvre, les financements et les ressources humaines.

L'option B est plus ambitieuse puisqu'elle débouche à terme sur une refonte du système.

Dans la logique de l'institutionnalisme flexible, « il est nécessaire d'abandonner l'insistance sur un système uniforme, et partir de la perspective non pas de que faire avec les entités (regrouper, interconnecter, fusionner, etc.), mais de comment séparer, réattribuer et redistribuer les fonctions qui sont considérées nécessaires » (p106).

Au plan organisationnel, cette distinction entre le noyau dur de l'intégration et des cercles concentriques qui relèvent de la coopération internationale est intéressante.

Elle revient à resserrer les priorités en termes de scope et level. Car l'objectif est de réviser à la baisse les ambitions en retirant du domaine de l'intégration tout un tas de domaines qui ne seront plus régis « que » par la coopération internationale. Le périmètre de l'intégration est alors de fait réduit à l'intégration économique.

Pour le reste, il s'agit de doter l'action publique des différents pays d'un surcroît d'efficacité, par le jeu des économies d'échelle, et en musclant les organismes internationaux qui deviennent des têtes de réseaux associant acteurs publics et privés.

Le noyau dur reposerait sur un Comité exécutif permanent, qui fusionnerait les comités exécutifs du SICA et de l'intégration économique. Il serait composé d'un représentant « technico-politique » par pays, chacun entouré d'une petite équipe et qui par ailleurs pourrait substituer leur ambassadeur, afin de ne pas multiplier les coûts. De même, les 6 secrétariats du SICA, de la SIECA, du conseil agricole, de l'intégration sociale, de l'environnement et de la recherche seraient regroupés en un Secrétariat unique disposant d'un siège unique. Un dispositif de financement automatique est aussi proposé aux Centraméricains, de même qu'un système unique de concours pour recruter le personnel.

Les recommandations sont les suivantes : donner au Comité exécutif un caractère permanent, afin d'appuyer la prise de décision.

 

La difficile mise en oeuvre des réformes

A la suite de cette étude, les présidents réunis le 12 juillet 1997 à Panama pour leur 19è sommet, décident de mettre en œuvre une vaste réforme destinée à mettre de l'ordre...puis quelques mois plus tard retombent dans les travers anciens de la course au parapluie en se fixant un nouvel objectif, l'Union centraméricaine (Déclaration de Managua ; Réunion extraordinaire de présidents, 2 septembre 1997). 

Parmi les grandes lignes pour le renforcement et la rationalisation des institutions régionales, figurent, aux deux premières places : l'intégralité du processus, et l'équilibre (balance) entre les 4 dimensions de l'intégration (politique, économique, socioculturel et environnemental). Puis suivent, le gradualisme, la viabilité, la responsabilité partagée, le régionalisme ouvert, le contrôle. L'ambition de regrouper toutes les dimensions de l'intégration dans un vaste projet de développement durable demeure donc. 

La réforme suit les recommandations de la CEPAL-BID, en renforçant le Parlement et la cour de justice.

Surtout, tous les secrétariats sont regroupés au sein d'un secrétariat général unifié, dont le siège est au Salvador, et qui comprend 3 grandes directions, économique, social et environnemental.

 

La mise en oeuvre de ces réformes s'est heurtée à de nombreux obstacles.

Le problème du mismatch entre scope, level et capacité de mise en œuvre est-il résolu ?

La mise en cohérence des institutions a-t-elle abouti ?

Concernant la deuxième question, le diagnostic serait réservé. Le Secrétariat général n'a pas développé de capacités de soutien technique à la hauteur des ambitions initiales.

Certes, le secrétariat s'est doté de 10 directions (environnement, intégration sociale, tourisme, affaires juridiques et politiques, coopération internationale, affaires économiques, administration et finances, système d'information, communication et ressources humaines), mais l'ensemble souffre toujours d'un défaut de pilotage politique.

Les organes « réunion des vice-présidents » et « comité consultatif de l'intégration économique » ont été éliminés. Les conseils des ministres ont été divisés en 2 formations : inter-sectoriels et sectoriels, mais la coordination avec les administrations des pays n'a guère progressé.

Le rapport de la CEPAL-BID de 1996 le soulignait bien : l'ampleur de la réorganisation et de la relance, l'amélioration de l'efficience du dispositif, dépend en dernière analyse de la convergence de volontés politiques de transférer au plan communautaire des capacités de régulation.

Or 10 ans après, un double constat s'impose : les échanges économiques ont progressé (très largement en raison de l'implication du secteur privé), mais dans le même temps l'élan politique s'est affaibli et les États membres continuent d'avoir des positions divergentes sur l'intégration régionale.

Aux difficultés endogènes, il convient d'ajouter une sérieuse contrainte extérieure : depuis 1994 et surtout depuis 1998, l'Amérique centrale, comme le reste du continent, est impliquée dans une négociation continentale pour mettre en place des instruments de gouvernance régionale.  Ces négociations ont accaparé les énergies des diplomates. Ce point est important : les capacités des centraméricains à négocier sur plusieurs fronts sont très limitées.

Au fur et à mesure que le projet de Zone de libre échange des Amériques (ZLEA) s'enlisait, l'Amérique centrale s'est trouvée impliquée dans deux autres projets. 

Le Plan Puebla Panama (PPP) tout d'abord, associe les 7 pays d'Amérique centrale (Belize, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, Salvador) aux 9 États du sud sud-est du Mexique (Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Quitana Roo, Tabasco, Veracruz et Yucatan). Le projet a été lancé le 15 juin 2001. Il s'agit de créer un axe de coopération pour renforcer les infrastructures, réduire la pauvreté et la vulnérabilité aux catastrophes naturelles.

Une structure s'est mise en place qui, d'une certaine façon recouvre des projets et structures déjà existants en Amérique centrale.

Autre défi, autrement plus complexe, la négociation d'un accord de libre échange avec les Etats-Unis : le Central american and Dominican Republic free trade agreement (CAFTA).

Les Etats-Unis ont été extrêmement pressants concernant la négociation, concluant le processus en un an (alors que pour le NAFTA la négociation avait duré 7 ans et que pour la ZLEA, le processus a démarré en 1994). Les négociations ont commencé en janvier 2003 et l'accord a été signé le 28 mai 2004.

A ce jour, il a été ratifié par tous les pays, le Costa Rica ayant été le dernier. Ce pays a organisé un référendum en 2007 et a adopté en 2008 les lois d'application.

Il est bien évident que le CAFTA a détourné les Centraméricains de l'intérêt qu'ils pouvaient encore porter à l'approfondissement de leur intégration. La hiérarchisation des priorités, indispensable dans des petits aux faibles ressources humaines en matière de diplomatie, a été fatale à l'intégration centraméricaine.

Au plan politique, les priorités sont autres depuis le début de la réforme en 1997 :

  • ouragan Mitch en 1998 : agenda de reconstruction
  • instabilité politique au Costa Rica
  • recrudescence de conflits transfrontaliers

Toutefois, la perspective d'une relance de la réforme est évoquée en 2004, en vue de l'ouverture de négociations avec l'Union européenne. Pour la Commission européenne, "the overall objective of the 2007-2013 strategy for Central America will be to support the process of political, economic and social integration in the context of preparation of the future Association Agreement with the EU".

Le 26 février 2004, une Commission pour la réforme intégrale des institutions est créée.

En dépit du nouveau défi lancé par l'ALBA (adhésion du Honduras et du Nicaragua), un protocole est adopté le 20 février 2008 portant sur la réforme du Parlement et aux instances politiques.

 

Mise à jour le Mardi, 29 Décembre 2009