L’évolution de la politique anti-terroriste en France depuis les attentats de 2015 : anticipation et mise au pas du corps social

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Les dossiers du CERI
Date : 
04/2017

Comment a évolué la politique anti-terroriste de la France depuis les attentats de janvier et novembre 2015 en France ? Ces attaques ont-elles fondamentalement changé la façon dont les autorités françaises envisagent l’anti-terrorisme ? Nous observons trois caractéristiques dans l’évolution de la politique anti-terroriste de la France : un développement, relativement modeste, des pouvoirs et des moyens judiciaires, une inflation des mesures administratives anticipatoires et enfin une utilisation inédite du corps social dans le cadre de la lutte contre la « radicalisation ». Si les attentats ont poussé le gouvernement à une démonstration de force dans la production de lois et l’engagement de moyens financiers, il s’agit principalement de conforter une politique orientée vers la prévention et l’anticipation engagée dès les années 1980. Par ailleurs, la reconfiguration du problème du terrorisme en termes de « radicalisation » et le processus d’élargissement de l’anti-terrorisme aux non professionnels de la sécurité a des origines plus récentes et fait suite aux attentats perpétrés par Mohammed Merah en 2012. Cette évolution inquiète certaines organisations de la société civile et plusieurs institutions garantes des libertés.

UN DEVELOPPEMENT MODESTE DES POUVOIRS JUDICIAIRES

Bien que la France connaisse depuis les attentats de Mohammed Merah une forte activité législative en matière terroriste, les nouvelles lois ont peu modifié l’appareil juridique anti-terroriste à proprement parler.
La France s’est en effet doté dès les années 1980 d’un appareil juridique spécifique, dérogatoire du droit pénal ordinaire, qui sert encore aujourd’hui de socle à l’anti-terrorisme. La loi du 9 septembre 1986 a introduit pour la première fois la possibilité d’aggraver des infractions si celles-ci sont commises « en relation avec une entreprise à caractère terroriste ». Des juges spécialisés ont été nommés, les gardes à vues ont été portées de 48 à 96 heures et l’entretien avec un avocat a été retardé1. La loi du 22 juillet 1996 a introduit un élément nouveau : le fait de participer à un groupement formé en vue de préparer un acte terroriste est considéré comme un acte de terrorisme en soi. La loi confère aux juges des pouvoirs très larges et, comme le note Laurent Bonelli, l’anti-terrorisme français a adopté une « doctrine de neutralisation judiciaire préventive »2.
Un certain nombre de lois votées après les attentats perpétrés par Mohammed Merah ont renforcé le dispositif sans le remettre fondamentalement en question. Ainsi, la loi du 21 décembre 2012 permet de juger des ressortissants français pour leur « participation à infractions terroristes commis à l’étranger »3. La loi du 13 novembre 2014 introduit la notion « d’entreprise terroriste individuelle », étend la portée du délit d’apologie du terrorisme et permet le blocage administratif de sites internet « faisant l’apologie du terrorisme ou le provoquant »4. La loi du 3 juin 2016 « renforçant la lutte contre le crime organisé et le terrorisme » fournit aux procureurs et au juges de nouveaux moyens d’investigation, notamment la possibilité d’effectuer des perquisitions de nuit ou encore l’utilisation de dispositifs techniques pour capter des données et conversations téléphoniques5. Enfin, le gouvernement a renforcé les moyens humains et financiers : vingt-sept personnes et seize magistrats référents « anti-terrorisme » ont été nommés dans les parquets6.

L'INFLATION DES MESURES ADMINISTRATIVES PREVENTIVES

L’évolution modeste des instruments juridiques ainsi que des moyens matériels mis à la disposition de la justice anti-terroriste tient en partie par la robustesse de l’appareil mis en place dès les années 1980. Elle s’explique également par un recours croissant, dès la fin des années 1990, aux mesures administratives, qui permettent à l’exécutif d’agir sans le consentement de l’autorité judiciaire.
Parmi ces mesures figure par exemple l’expulsion de ressortissants étrangers. A la suite d’une condamnation pénale, les personnes qui n’ont pas la nationalité française peuvent être expulsées et se voir interdites du territoire français (ITF). Cette expulsion peut aussi être le résultat d’une décision administrative, notamment d’un arrêté ministériel d’expulsion (AME) pris par le ministère de l’Intérieur. Les ITF sont communes pour les ressortissants étrangers reconnus coupables d’association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste. Les AME ciblent le plus souvent les individus désignés comme « prêcheurs de haine ». Selon le ministère de l’Intérieur, entre le 12 septembre 2001 et le 31 décembre 2011, 166 « islamistes » – parmi lesquels 31 imams – ont été expulsés de France7. De même, en 2005, les renseignements généraux ont mis en place les Pôles régionaux de lutte contre l’islam radical qui regroupent des services vétérinaires, fiscaux, préfectoraux ou policiers et peuvent prendre des mesures contre des individus ou des commerces8. Enfin, depuis 1999, à la suite de résolutions adoptées par le Conseil de sécurité des Nations unies, la France peut geler les capitaux liés au terrorisme. La résolution 1267 dresse la liste des personnes ou entités (liées aux talibans) à cibler et la résolution 1373 élargit le champ d’application du gel des capitaux à toute personne ayant « commis ou tenté de commettre des actes terroristes ou facilité leur commission », en demandant à chaque Etat de déterminer ces personnes et entités9.
Ce type de mesures, destiné à gêner, bloquer, immobiliser ou déplacer les individus suspectés d’avoir des activités radicales ou terroristes s’est développé après 2012. La loi du 13 novembre 2014 met ainsi en place l’interdiction de sortie du territoire pour les ressortissants projetant de participer à des activités terroristes et renforce les mesures d’interdiction administrative du territoire. Cette même loi permet de demander la fermeture de sites internet faisant l’apologie du terrorisme sans que la décision d’un juge soit nécessaire10. La mise en place de l’état d’urgence dans la nuit des attentats du 13 novembre 2015 s’inscrit dans ce même mouvement, puisqu’il renforce les pouvoirs préventifs de l’exécutif en accordant aux services de police une plus grande liberté dans la mise en œuvre de trois mesures administratives clés : les assignations à résidence, les perquisitions et la possibilité de dissoudre des associations ou groupements qui « facilitent ou incitent à la commission d’actes portant une atteinte grave à l’ordre public »11. Au moment de l’écriture de cet article, l’état d’urgence est encore en vigueur et a été prolongé cinq fois : le 20 novembre 2015 (trois mois), le 19 février 2016 (trois mois), le 20 mai 2016 (deux mois), le 21 juillet 2016 (six mois) et enfin le 19 décembre 2016 (six mois).
L’extension des pouvoirs de l’exécutif s’est accompagnée d’une réorganisation significative des services de renseignement. L’enquête qui a suivi les attentats commis par Mohammed Merah en 2012 a en effet pointé les effets négatifs de la réforme du renseignement de 2008. La Direction centrale des renseignements généraux (DCRG) et la Direction de la surveillance du territoire (DST) avaient été fusionnées dans une Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) concentrée sur les réseaux internationaux, un renseignement fermé et un cloisonnement hermétique de l’information. Le rôle traditionnel de maillage territorial et de captage des « signaux faibles » des Renseignements généraux avait été laissé à une sous-direction de l’information générale sous-équipée et marginalisée. En avril 2014, la DCRI devient DGSI et acquiert plus de liberté dans les recrutements. La SDIG est refondue dans un Service central du renseignement territorial (SCRT), doté de nouveaux moyens humains et budgétaires : 1 840 postes et 270 millions d’euros de crédits de fonctionnement. Enfin, un nombre croissant d’agences de sécurité sont associées à la lutte anti-terroriste : la Police aux frontières (PAF), qui a ouvert des directions interdépartementales, l’organe de contrôle des transactions financières TRACFIN ou encore le Bureau du renseignement pénitentiaire (BRP), jusque là marginalisé, qui rejoint la « communauté du renseignement »12. La loi du 24 juillet 2015 dote l’ensemble des services de renseignement de moyens juridiques et techniques accrus13.

LA SOCIETE AU SERVICE DE LA LUTTE CONTRE LA RADICALISATION

La seconde évolution consécutive aux attentats perpétrés par Mohammed Merah est en un changement drastique de doctrine en ce qui concerne la définition du terrorisme, et par conséquent la désignation des acteurs légitimes pour mener la lutte anti-terroriste. Jusqu’en 2013-2014, la France refusait de considérer la « radicalisation » comme un problème en soi. Sous le titre « lutte contre la radicalisation », on pouvait lire, sur le site internet du ministère des Affaires étrangères, « la pratique française en matière de lutte contre la radicalisation se fonde essentiellement sur une approche de respect de la légalité. Elle ne vise pas à contrer un discours idéologique qui certes, dans certains cas, peut contribuer au passage à l’acte violent, mais ne conduit pas de façon automatique à l’usage de la violence. La pratique française vise des infractions à la loi (incitation à la violence, à la haine raciale etc.) mais non l’adhésion à un discours, ce qui contreviendrait à la conception française de la liberté de conscience et d’expression »14.
Dès l’arrivée de Manuel Valls à Matignon (mars 2014), le gouvernement cherche à réformer sa politique anti-terroriste et regarde pour ce faire les politiques existant aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et au Danemark. Depuis une dizaine d’années, ces pays ont en effet axé leurs efforts sur la lutte contre la « radicalisation », entendue comme le processus selon lequel des individus s’engagent progressivement vers le terrorisme15. Le préfet Jounot est alors chargé en 2013 de la rédaction d’un rapport qui aboutira à la conception du Plan de lutte anti-terrorisme (PLAT), annoncé en 2014 et actualisé en mai 2016 par les 80 mesures du Plan d’action contre la radicalisation et le terrorisme (PART). L’action du gouvernement s’oriente alors vers la mise en place de mesures visant à (1) détecter les individus considérés comme radicaux, (2) les prendre en charge au sein de structures dédiées et (3) mettre en place des mesures plus générales de prévention.
Dès janvier 2015 le gouvernement met en place avec un succès mitigé la plateforme stop-jihadisme.fr, censée décourager  notamment aux jeunes de partir sur le front syro-irakien. La détection des individus radicalisés se met en place dès l’été 2014 à travers de la mise en place d’un numéro vert qui enregistre depuis près de 5 000 cas. Par ailleurs des états-majors de sécurité (EMS) sont mis en place au sein des préfectures pour rassembler les signalements. Non sans résistance, un grand nombre d’institutions non-régaliennes (l’Education nationale, l’administration pénitentiaire ou les services sociaux) sont priées de participer à l’effort anti-terroriste en faisant remonter des signalements. Les préfets s’occupent également du dialogue avec les organisations représentatives de l’islam, de la prise en charge des individus signalés et de leur suivi au sein de parcours dédiés. En septembre 2016, le premier « centre de déradicalisation », appelé Centre de réinsertion et de citoyenneté, est ouvert. Pour chapeauter les activités de lutte contre la radicalisation, une nouvelle structure est mise en place, l’Etat-major opérationnel de prévention du terrorisme (EMOPT), qui contrôle notamment le suivi des individus signalés pour radicalisation et coordonne l’activité des services de l’Etat qui travaillent sur la question.

QUE PRECONISENT LES CANDIDATS A LA PRESIDENTIELLE ?

Les propositions des candidats à l’élection présidentielle vont, pour la majorité d’entre eux, dans le sens d’un renforcement des mesures anti-terroristes, à des degrés différents. Un certain nombre de mesures reviennent dans les programmes de plusieurs candidats : dissolution des organisations liées au fondamentalisme (Marine Le Pen), expulsion des individus suspects de terrorisme (François Fillon, Benoît Hamon, Marine Le Pen) ; fermeture des lieux de cultes suspects (François Fillon, Marine Le Pen), déchéance de la nationalité (François Fillon, Marine Le Pen) ; renforcement des frontières (François Fillon) ; augmentation des moyens de la justice anti-terroriste (Jean-Luc Mélenchon) ; réquisition des entreprises qui collaborent avec les terroristes (Jean-Luc Mélenchon) ; lutte contre l’embrigadement (Jean-Luc Mélenchon) ; délit d’entreprise individuelle terroriste (François Fillon, Benoît Hamon).
Les candidats sont peu nombreux à se préoccuper des libertés fondamentales : fin de l’Etat d’urgence (Benoît Hamon, Jean-Luc Mélenchon) ; arrêt des opérations Sentinelle (Jean-Luc Mélenchon) ; obligation pour l’Etat de rendre des comptes sur les effets de la politique anti-terroriste devant le parlement (Jean-Luc Mélenchon) ; revenir sur la fusion entre DST et RG (Jean-Luc Mélenchon) et enfin refus de la déchéance de la nationalité (Benoît Hamon, Jean-Luc Mélenchon).

VERS UNE LOGIQUE DE SUSPICION PERMANENTE ?

L’évolution de l’appareil anti-terroriste français, orienté vers l’anticipation, la multiplication des mesures administratives et la mise au service des acteurs sociaux non régaliens à la logique anti-terroriste, ne manque pas de susciter doutes, interrogations et contestations. L’état d’urgence, et par extension la lutte contre le terrorisme et la radicalisation, est sévèrement critiqué par les organisations de défense des droits de l’homme16, de lutte contre les discriminations17 et par un nombre important d’acteurs institutionnels18). Ces politiques posent en effet des questions centrales sur la séparation des pouvoirs, le respect des libertés civiles et sur les effets néfastes de la diffusion dans l’ensemble du corps social d’une logique de suspicion. Sans grande surprise, les candidats les plus à gauche insistent sur la nécessité de limiter, au nom des libertés civiles, la portée l’appareil anti-terroriste, alors que les candidats les plus à droite proposent de renforcer l’arsenal répressif.

Références

- Amnesty International (2017), Des mesures disproportionnées. L'ampleur grandissante des politiques sécuritaires dans les pays de l'UE est dangereuse, Londres : Amnesty International.

- Benbassa E and Troendlé C (2017), Rapport d'information "Désendoctrinement, désembrigadement et réinsertion des djihadistes en France et en Europe", Paris : Sénat.

- Bonelli L (2009), « Les caractéristiques de l’antiterrorisme français: parer les coups plutôt que panser les plaies », in Bigo D, Bonelli L and Deltombe T (eds), Au nom du 11 septembre... Les démocraties à l'épreuve de l'antiterrorisme, pp. 168–187, Paris : La Découverte.

- CCIF (2017), Rapport 2017, Saint-Ouen : Collectif contre l'islamophobie en France.

- Le Monde (2017), Cinq ans après l’affaire Merah, la révolution silencieuse de l’antiterrorisme, 18 mars.

- CNCDH (2017), Avis sur le suivi de l’etat d’urgence et les mesures anti-terroristes de la loi du 21 juillet 2016, Paris: Commission nationale consultative des droits de l'homme.

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- Ragazzi F (2014), Vers un « multiculturalisme policier » ? La lutte contre la radicalisation en France, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, Etude du CERI n° 206, Paris: Centre de recherches internationales.

- Sullivan G and Ben Hayes (2010), Blacklisted:Targeted Sanctions,Preemptive Security and Fundamental Rights, Berlin : European Center for Constitutional and Human Rights.

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