{"id":4868,"date":"2018-10-09T13:28:19","date_gmt":"2018-10-09T11:28:19","guid":{"rendered":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/?p=4868"},"modified":"2019-07-07T14:24:31","modified_gmt":"2019-07-07T12:24:31","slug":"la-fabrique-des-politiques-environnementales-le-cas-chinois","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/la-fabrique-des-politiques-environnementales-le-cas-chinois\/","title":{"rendered":"La fabrique des politiques environnementales : le cas chinois"},"content":{"rendered":"

par Richard Balme, Professeur des universit\u00e9s<\/em>
\nchercheur au Centre d\u2019\u00e9tudes europ\u00e9ennes et de politique compar\u00e9e<\/em><\/p>\n

Un environnement mis \u00e0 l\u2019\u00e9preuve par la modernisation<\/h4>\n

L\u2019une des images les plus n\u00e9gatives associ\u00e9es \u00e0 la R\u00e9publique Populaire de Chine concerne certainement les questions d\u2019environnement. Il y a \u00e0 cela de bonnes raisons si l\u2019on consid\u00e8re l\u2019intensit\u00e9 de la croissance chinoise et l\u2019ampleur des dommages qu\u2019elle inflige \u00e0 l\u2019environnement. La politique d\u2019ouverture lanc\u00e9e en 1978 y a en effet enclench\u00e9 un processus d\u2019industrialisation et d\u2019urbanisation sans pr\u00e9c\u00e9dent. \"Pollution<\/a>S\u2019y sont \u00a0concentr\u00e9s en quatre d\u00e9cennies les m\u00eames impacts environnementaux que ceux qui se sont d\u00e9ploy\u00e9s sur pr\u00e8s de deux si\u00e8cles en Europe, en Am\u00e9rique du nord ou au Japon. Si la Chine s\u2019enorgueillit l\u00e9gitimement de sa croissance, gr\u00e2ce \u00e0 laquelle des centaines de millions de personnes sont sorties de la pauvret\u00e9 la plus extr\u00eame, l\u2019acc\u00e8s au d\u00e9veloppement se traduit par des usages intensifs de l\u2019ensemble des ressources naturelles (le sol, l\u2019eau, les mati\u00e8res premi\u00e8res) et des consommations d\u2019\u00e9nergie tr\u00e8s \u00e9lev\u00e9es. L\u2019environnement est fortement mis \u00e0 l\u2019\u00e9preuve par la modernisation chinoise.<\/p>\n

En amont, c\u2019est une expansion urbaine acc\u00e9l\u00e9r\u00e9e, une agriculture beaucoup plus intensive avec la g\u00e9n\u00e9ralisation des pesticides et des engrais, des besoins en eau sans cesse croissants, et des activit\u00e9s extractives (minerais, bois, combustibles fossiles) toujours plus importantes. La construction du barrage des trois gorges sur le Yangtze est une bonne illustration de cette mobilisation de ressources \u00e0 tr\u00e8s grande \u00e9chelle.
\nEn aval, la pollution industrielle et celle g\u00e9n\u00e9r\u00e9e par l\u2019urbanisation et les transports affectent \u00e0 leur tour gravement les sols, l\u2019air et l\u2019eau. Les villes chinoises sont ainsi r\u00e9put\u00e9es pour figurer parmi les plus pollu\u00e9es au monde, alors que les bassins versants souffrent de situations souvent critiques. Les accidents industriels sont fr\u00e9quents, et leurs victimes expos\u00e9es \u00e0 de graves cons\u00e9quences sur le long terme. Comme d\u2019autres pays en d\u00e9veloppement, \"The<\/a>la Chine a aujourd\u2019hui \u00e0 faire face \u00e0 l\u2019existence de \u00ab\u00a0villes-cancer\u00a0\u00bb, o\u00f9 les dommages sanitaires de l\u2019activit\u00e9 industrielle et leurs cons\u00e9quences sociales sont particuli\u00e8rement dramatiques.<\/p>\n

D\u00e9mographie croissante et d\u00e9ficit en terres arables<\/h4>\n

La responsabilit\u00e9 de cette situation est souvent imput\u00e9e \u00e0 l\u2019autoritarisme du r\u00e9gime post-communiste, ou au capitalisme globalis\u00e9, ou encore \u00e0 l\u2019\u00e9trange cocktail les associant. Mais la question environnementale repose d\u2019abord en Chine sur une donn\u00e9e \u00e9cologique de base : le pays nourrit 1,321 milliard d\u2019habitants, soit 22% de la population mondiale, sur 9% de la surface arable du globe. Malgr\u00e9 sa politique de contr\u00f4le des naissances, la population a jusqu\u2019ici continu\u00e9 d\u2019augmenter gr\u00e2ce au d\u00e9veloppement \u00e9conomique, \"Population<\/a>alors que la surface des terres cultivables a fortement diminu\u00e9 sous la pression conjugu\u00e9e de facteurs naturels et humains. C\u2019est cette \u00e9quation qui est au c\u0153ur des d\u00e9fis adress\u00e9s \u00e0 la politique environnementale en Chine. La pression croissante exerc\u00e9e sur un environnement fragile (les r\u00e9gions c\u00f4ti\u00e8res, les zones humides des grands deltas, les massifs forestiers, les parties arides du nord et de l\u2019ouest du pays, les grands cours d\u2019eau) est d\u2019abord d\u2019origine d\u00e9mographique.<\/p>\n

Des enjeux politiques multiples<\/h4>\n

Elle est ensuite consid\u00e9rablement amplifi\u00e9e par l\u2019urbanisation, l\u2019industrialisation et le d\u00e9veloppement de la productivit\u00e9 agricole. Finalement, la Chine est depuis 2008 le premier pays \u00e9metteur de CO2 en valeur absolue, et a depuis le d\u00e9but de la d\u00e9cennie rejoint le niveau d\u2019\u00e9mission par habitant des pays europ\u00e9ens, sans atteindre les records toujours d\u00e9tenus par les \u00c9tats-Unis.
\nLa Chine contribue donc fortement au changement climatique, dont elle subit aussi \u00a0s\u00e9v\u00e8rement les cons\u00e9quences, particuli\u00e8rement en terme de s\u00e9curit\u00e9 alimentaire, de s\u00e8cheresse et d\u2019exposition aux \u00e9v\u00e8nements extr\u00eames, cyclones et inondations en particulier. Le climat est donc devenu un enjeu majeur pour la trajectoire de d\u00e9veloppement du pays et pour son positionnement dans les relations internationales.
\n\"\"<\/a>Implacablement, ce sont les populations les plus pauvres et les plus d\u00e9munies qui souffrent le plus des d\u00e9gradations environnementales, parce qu\u2019elles sont \u00e0 la fois les plus expos\u00e9es (dans les r\u00e9gions arides, au bord des cours d\u2019eau contamin\u00e9s, ou dans les industries dangereuses) et les moins susceptibles de pouvoir se prot\u00e9ger. La pollution est aussi, avec les probl\u00e8mes d\u2019expropriation et les affaires de corruption les plus criantes, un motif important des protestations souvent explosives qui agitent les campagnes et les villes.<\/p>\n

L\u2019environnement constitue donc une s\u00e9rie de d\u00e9fis qui mettent \u00e0 l\u2019\u00e9preuve l\u2019ensemble de la gouvernance du r\u00e9gime, c\u2019est-\u00e0-dire sa capacit\u00e9 \u00e0 agir pour r\u00e9pondre aux attentes de la population, \u00e0 transformer ses modes op\u00e9ratoires et \u00e0 demeurer l\u00e9gitime. Dans les exercices de prospective on \u00e9voque souvent l\u2019id\u00e9e que la fragilit\u00e9 du r\u00e9gime r\u00e9side pr\u00e9cis\u00e9ment dans son exposition aux cons\u00e9quences potentielles d\u2019une crise de grande ampleur, qui pourrait soulever la population contre lui. Dans la p\u00e9riode r\u00e9cente, le PCC a cependant r\u00e9sist\u00e9 au tremblement de terre de Wenchuan de 2008 et \u00e0 ses 69,000 victimes, o\u00f9 la responsabilit\u00e9 des autorit\u00e9s fut mise en cause (ainsi qu\u2019aux cons\u00e9quences sociales de la crise financi\u00e8re d\u00e9clench\u00e9e la m\u00eame ann\u00e9e). Dans le domaine environnemental, la crise n\u2019est pas une hypoth\u00e8se, mais une r\u00e9alit\u00e9 quotidienne pour les chinois confront\u00e9s \u00e0 la pollution de l\u2019air, de l\u2019eau et des sols, et \u00e0 ses cons\u00e9quences sur l\u2019alimentation et la sant\u00e9. Pourtant le r\u00e9gime perdure en \u00e9vitant les transformations politiques majeures. Cette r\u00e9silience du r\u00e9gime chinois face \u00e0 la crise environnementale est au c\u0153ur des questions explor\u00e9es par la recherche en politique de l\u2019environnement.<\/p>\n

Quel est impact de cette crise environnementale sur l\u2019exercice du gouvernement ?<\/h4>\n

\"His<\/a>Tout d\u2019abord, les autorit\u00e9s chinoises ont \u00e9t\u00e9 particuli\u00e8rement actives dans ce registre. Apr\u00e8s une phase de retard qui a dur\u00e9 jusqu\u2019au milieu des ann\u00e9es 2000, et dans le contexte du chantier pharaonique de modernisation de l\u2019administration, la Chine s\u2019est progressivement dot\u00e9e d\u2019un appareil l\u00e9gislatif et r\u00e9glementaire tout \u00e0 fait comparable \u00e0 celui dont disposent les pays d\u00e9velopp\u00e9s. Ces innovations sont largement intervenues sous l\u2019effet de transferts de politiques publiques avec le d\u00e9veloppement des relations internationales de la Chine, par l\u2019adoption et la ratification de tous les grands trait\u00e9s environnementaux, par les programmes de coop\u00e9ration bilat\u00e9rale et multilat\u00e9rale, et par des importations s\u00e9lectives d\u2019instruments d\u2019action publique. La gouvernance de l\u2019environnement conna\u00eet, en Chine comme ailleurs, une forte dimension transnationale.<\/p>\n

Des politiques fragiles et fragment\u00e9es<\/h4>\n

Paradoxalement, si elle s\u2019affranchit volontiers des fronti\u00e8res, elle reste aussi dans l\u2019espace national relativement compartiment\u00e9e dans le secteur structur\u00e9 autour de l\u2019Agence de Protection de l\u2019Environnement qui impose difficilement ses vues aux autres administrations. Malgr\u00e9 la \u00ab\u00a0guerre \u00e0 la pollution\u00a0\u00bb d\u00e9cr\u00e9t\u00e9e par Xi Jinping en 2014 et une politique climatique port\u00e9e au sommet de l\u2019\u00c9tat, la protection de l\u2019environnement reste largement sectorielle. C\u2019est le cas en Europe \u00e9galement, mais \u00ab\u00a0l\u2019autoritarisme fragment\u00e9\u00a0\u00bb, pour reprendre l\u2019expression qui s\u2019est impos\u00e9e pour caract\u00e9riser le r\u00e9gime chinois, aggrave ici les choses. La politique environnementale est aussi principalement faite de r\u00e9gulation, et c\u2019est l\u00e0 l\u2019une de ses principales difficult\u00e9s. Les observateurs et les acteurs de l\u2019environnement en Chine ont depuis longtemps not\u00e9 le d\u00e9ficit de mise en \u0153uvre de la politique environnementale. Belle l\u00e9gislation, mais qui reste souvent impuissante. Il y a, \u00e0 cela, une s\u00e9rie de raisons\u00a0: d\u2019abord la nature de la croissance chinoise, jusqu\u2019ici largement bas\u00e9e sur l\u2019activit\u00e9 manufacturi\u00e8re et la transformation physique de l\u2019environnement\u00a0; ensuite les demandes asym\u00e9triques et les conflits d\u2019objectifs entre la protection de l\u2019environnement et la politique de croissance\u00a0; la d\u00e9centralisation des d\u00e9cisions au niveau provincial et surtout local, o\u00f9 la collusion entre int\u00e9r\u00eats \u00e9conomiques et politiques op\u00e8re directement par le PCC\u00a0; l\u2019absence d\u2019ind\u00e9pendance r\u00e9elle de la justice et des m\u00e9dias\u00a0; enfin bien s\u00fbr en l\u2019absence de comp\u00e9tition \u00e9lectorale, l\u2019inexistence d\u2019un parti \u00e9cologiste qui pourrait peser sur l\u2019agenda des politiques publiques.<\/p>\n

Un espace de n\u00e9gociations<\/h4>\n

On peut \u00eatre tent\u00e9 de caract\u00e9riser cette situation comme une forme d\u2019autoritarisme environnemental, par lequel le gouvernement (dans les faits le PCC) poursuit activement une politique dont les effets restent limit\u00e9s en raison de l\u2019absence de d\u00e9mocratie et de s\u00e9paration effective des pouvoirs. L\u2019analyse doit cependant \u00eatre pouss\u00e9e plus loin. En d\u00e9veloppant un agenda environnemental, les autorit\u00e9s chinoises sont certes soucieuses de limiter les motifs de m\u00e9contentement et de contestation et en recherche de l\u00e9gitimit\u00e9 pour le long terme. Mais en mati\u00e8re environnementale l\u2019exercice du gouvernement s\u2019effectue de mani\u00e8re relativement plus temp\u00e9r\u00e9e et plus participative qu\u2019ailleurs.\"Climate<\/a> De nombreuses ONGs et mouvements sociaux, formels ou informels et le plus souvent locaux, ont \u00e9clos depuis les ann\u00e9es 1980, et les journalistes jouent un r\u00f4le important pour couvrir les questions d\u2019environnement. Il n\u2019y a pas l\u00e0 une soci\u00e9t\u00e9 civile et une presse enti\u00e8rement libres de leurs expressions, mais certainement un espace o\u00f9 la construction des probl\u00e8mes publics et la d\u00e9cision sont n\u00e9goci\u00e9es. Des mobilisations sociales ont par exemple obtenu la relocalisation d\u2019une usine de pyral\u00e8ne dans la province du Fujian, l\u2019arr\u00eat de la construction d\u2019un grand barrage sur la rivi\u00e8re Nu dans le Yunan, ou encore plus r\u00e9cemment le rejet d\u2019une usine de traitement de d\u00e9chets nucl\u00e9aires dans la ville de Lianyungang, dans la province du Jiangsu. Sur le plan l\u00e9gal, le contentieux environnemental s\u2019est tr\u00e8s significativement d\u00e9velopp\u00e9 et certaines provinces ont m\u00eame institu\u00e9 des juridictions sp\u00e9cialis\u00e9es dans les litiges environnementaux. L\u2019environnement est donc plut\u00f4t un domaine d\u2019action publique o\u00f9 l\u2019arbitraire recule au profit d\u2019institutions et de proc\u00e9dures plus participatives et plus favorables aux droits des citoyens. Sans annoncer une quelconque d\u00e9mocratisation, l\u2019autoritarisme du r\u00e9gime se trouve temp\u00e9r\u00e9 plut\u00f4t qu\u2019exacerb\u00e9 par la politique de l\u2019environnement. Les limites de son efficacit\u00e9 tiennent d\u2019abord \u00e0 l\u2019\u00e9tendue des probl\u00e8mes accumul\u00e9s, et \u00e0 l\u2019absence de r\u00e9elle s\u00e9paration des pouvoirs dans la mise en \u0153uvre, qui dessinent une forme de gouvernance de l\u2019environnement essentiellement bureaucratique, peu efficiente pour r\u00e9pondre aux imp\u00e9ratifs de l\u2019\u00c9tat r\u00e9gulateur de l\u2019environnement.<\/p>\n

Aujourd\u2019hui la Chine s\u2019est r\u00e9solument engag\u00e9e dans le r\u00e9gime climatique d\u00e9fini lors de l\u2019accord de Paris en 2015. Elle a aussi d\u00e9velopp\u00e9 des fili\u00e8res industrielles puissantes en mati\u00e8re d\u2019\u00e9nergie solaire et \u00e9olienne et de v\u00e9hicules \u00e9lectriques. Ses politiques et son offre industrielle p\u00e8sent favorablement sur l\u2019agenda \u00e9cologique mondial, et il est probable qu\u2019elle deviendra rapidement la premi\u00e8re puissance de l\u2019\u00e9conomie verte. Mais, en raison de sa d\u00e9mographie, de sa croissance et de son mode de gouvernance bureaucratique, la durabilit\u00e9 de son d\u00e9veloppement restera pour longtemps encore un horizon plus qu\u2019une r\u00e9alit\u00e9.<\/p>\n

Professeur des universit\u00e9s et chercheur au Centre d\u2019\u00e9tudes europ\u00e9ennes et de politique compar\u00e9e de Sciences Po, Richard Balme<\/a> consacre ses travaux \u00e0 l\u2019action publique dans une perspective comparatiste. Il s\u2019int\u00e9resse notamment aux trajectoires europ\u00e9ennes et chinoises dans la mondialisation. Ses travaux les plus r\u00e9cents portent sur la politique environnementale chinoise et sur la diplomatie du changement climatique. Par ailleurs, il dirige le master en International Public Management<\/a> au sein de l\u2019\u00c9cole des Affaires Internationales de Sciences Po (PSIA).<\/pre>\n
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Pour aller plus loin<\/strong><\/p>\n
Richard Balme – \u00ab\u00a0Mobilising for environmental justice in China<\/a>.\u00a0\u00bb Asia Pacific Journal of Public Administration, 2014<\/i><\/p>\n
Richard Balme & Renwu Tang\u00a0 –\u00a0 \u00ab\u00a0Environmental governance in the People\u2019s Republic of China: the political economy of growth, collective action and policy developments \u2013 introductory perspectives<\/a>.\u00a0\u00bb Asia Pacific Journal of Public Administration, 2014<\/i><\/p>\n
Richard Balme & Romano Giulia – \u00ab\u00a0La politique \u00e9nerg\u00e9tique au c\u0153ur de la modernisation chinoise<\/a>.\u00a0\u00bb Revue fran\u00e7aise d’administration publique, 2014<\/i><\/p>\n
Toutes les publications de Richard Balme<\/a><\/p>\n
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par Richard Balme, Professeur des universit\u00e9s chercheur au Centre d\u2019\u00e9tudes europ\u00e9ennes et de politique compar\u00e9e Un environnement mis \u00e0 l\u2019\u00e9preuve par la modernisation L\u2019une des [\u2026]<\/span><\/p>\n","protected":false},"author":3,"featured_media":4869,"comment_status":"closed","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[317,176,44,173],"tags":[101,93,68],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4868"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4868"}],"version-history":[{"count":15,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4868\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":5607,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4868\/revisions\/5607"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/media\/4869"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4868"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4868"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4868"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}