{"id":14705,"date":"2023-10-19T17:44:27","date_gmt":"2023-10-19T15:44:27","guid":{"rendered":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/?p=14705"},"modified":"2023-12-14T18:53:04","modified_gmt":"2023-12-14T16:53:04","slug":"la-presidence-francaise-du-conseil-de-lue-a-lombre-de-la-guerre-en-ukraine","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/la-presidence-francaise-du-conseil-de-lue-a-lombre-de-la-guerre-en-ukraine\/","title":{"rendered":"La Pr\u00e9sidence fran\u00e7aise du Conseil de l\u2019UE \u00e0 l\u2019ombre de la guerre en Ukraine"},"content":{"rendered":"

par Olivier Costa<\/a>, CEVIPOF<\/p>\n

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\u00c9lys\u00e9e, conf\u00e9rence de presse, Pr\u00e9sidence fran\u00e7aise du Conseil de l’Union europ\u00e9enne
\u00a9 Ghislain Mariette \/ Pr\u00e9sidence de la R\u00e9publique<\/p><\/div>\n

La Pr\u00e9sidence fran\u00e7aise du Conseil de l\u2019Union europ\u00e9enne (PFUE) au cours du premier semestre 2022 se pr\u00e9sentait comme\u00a0 l\u2019ultime occasion pour Emmanuel Macron, au terme de son premier mandat pr\u00e9sidentiel, de peser sur le cours de l\u2019int\u00e9gration europ\u00e9enne. Elle devait aussi lui permettre, dans la perspective des pr\u00e9sidentielles d\u2019avril 2022, de souligner sa stature internationale et de cultiver le clivage autour des enjeux europ\u00e9ens qui lui avait \u00e9t\u00e9 b\u00e9n\u00e9fique en 2017. Certains moquaient cette pr\u00e9tention, soulignant la faible importance de la pr\u00e9sidence semestrielle du Conseil de l\u2019UE et le caract\u00e8re abstrait de sa conception de la souverainet\u00e9 de l\u2019Union. Mais la guerre d\u2019agression de la Russie contre l\u2019Ukraine a rebattu les cartes. La PFUE a-t-elle pour autant r\u00e9ussi \u00e0 imposer sa vision d\u2019une Europe-puissance\u00a0?<\/p>\n

Les app\u00e9tits de la PFUE<\/h3>\n

Autant exercer la pr\u00e9sidence du Conseil de l\u2019UE avait un poids certain avant le trait\u00e9 de Lisbonne<\/a> (2009), autant depuis que ce dernier est entr\u00e9 en vigueur, le r\u00f4le de la pr\u00e9sidence du Conseil a perdu de son importance. Avec l’institutionnalisation du Conseil europ\u00e9en et la cr\u00e9ation d’un poste de pr\u00e9sident permanent de ce Conseil, l\u2019\u00c9tat membre qui exerce la pr\u00e9sidence semestrielle n\u2019organise plus et ni pr\u00e9side les r\u00e9unions du Conseil europ\u00e9en. Quant \u00e0 la repr\u00e9sentation internationale de l\u2019Union, elle est d\u00e9sormais partag\u00e9e entre le Pr\u00e9sident du Conseil europ\u00e9en, le Haut repr\u00e9sentant de l’UE pour les affaires ext\u00e9rieures, et la Pr\u00e9sidente de la Commission.<\/p>\n

Certains ont donc raill\u00e9 les ambitions affich\u00e9es par Emmanuel Macron pour la pr\u00e9sidence fran\u00e7aise. Ils ont soulign\u00e9 le caract\u00e8re trompeur de l\u2019acronyme choisi, \u00ab\u00a0PFUE\u00a0\u00bb (Pr\u00e9sidence fran\u00e7aise de l\u2019UE), alors qu\u2019il s\u2019agissait de la pr\u00e9sidence d\u2019une seule de ses institutions. Les sceptiques estimaient aussi que le programme \u00e9tait trop ambitieux, sans rapport \u00e0 ce qui peut \u00eatre r\u00e9alis\u00e9 en un seul semestre. Enfin, ils rappelaient que la campagne pour les \u00e9lections pr\u00e9sidentielles allait s\u00e9rieusement entamer le semestre de pr\u00e9sidence, et laissait planer le risque d\u2019un changement de Pr\u00e9sident \u00e0 deux mois du terme.<\/p>\n

Pour autant, Emmanuel Macron tenait \u00e0 faire de cette charge un \u00e9l\u00e9ment cl\u00e9 de sa politique, et ce pour deux raisons.<\/p>\n

Tout d’abord, il entendait rattraper le retard qu\u2019il avait accumul\u00e9 sur les questions europ\u00e9ennes depuis 2017. \u00c9lu sur la base d\u2019un programme ouvertement pro-europ\u00e9en,i l avait tr\u00e8s t\u00f4t \u00e9nonc\u00e9 sa vision de l\u2019avenir de l\u2019Europe dans deux discours ambitieux (Ath\u00e8nes, 7 septembre 2017 ; la Sorbonne, 26 septembre 2017). Mais l\u2019absence d\u2019alli\u00e9s politiques et les urgences int\u00e9rieures – mouvement des gilets jaunes (octobre 2018), pand\u00e9mie du Covid-19 (mars 2020) – \u2014l\u2019avaient vite d\u00e9tourn\u00e9 des questions internationales. La pand\u00e9mie avait en outre retard\u00e9 d\u2019un an la Conf\u00e9rence sur l’avenir de l’Europe, qu\u2019Emmanuel Macron avait propos\u00e9e en mars 2019, et qui devait alimenter la r\u00e9forme de l\u2019Union.<\/p>\n

Le deuxi\u00e8me moteur des ambitions d\u2019E. Macron \u00e9tait \u00e9lectoral. La PFUE lui permettait de sc\u00e9nariser les pr\u00e9sidentielles comme un duel entre lui, le champion de l\u2019int\u00e9gration europ\u00e9enne, et ses deux principaux adversaires, Marine Le Pen et Jean-Luc M\u00e9lenchon, les deux visages d\u2019un m\u00eame discours eurosceptique. C\u2019\u00e9tait aussi une occasion de souligner sa stature internationale, qui faisait largement d\u00e9faut aux onze autres candidats en lice.<\/p>\n

La banalisation de l\u2019id\u00e9e d\u2019Europe-puissance<\/h3>\n

En d\u00e9pit des sarcasmes, il faut reconna\u00eetre que la PFUE a \u00e9t\u00e9 particuli\u00e8rement active, avec l\u2019organisation de plus de 400 \u00e9v\u00e9nements au niveau national, de plus de 200 r\u00e9unions au niveau de l’UE et l\u2019adoption d\u2019un tr\u00e8s grand nombre de textes l\u00e9gislatifs <\/a>\u00a0Un travail\u00a0 rendu possible gr\u00e2ce \u00e0 une structure organisationnelle tr\u00e8s robuste et dot\u00e9e d\u2019une exp\u00e9rience acquise au fil des pr\u00e9c\u00e9dentes pr\u00e9sidences. La PFUE a aussi b\u00e9n\u00e9fici\u00e9 de la place centrale de la France dans l\u2019Union, \u00e0 tous \u00e9gards, de son poids politique et \u00e9conomique, et de la perte d’influence de l’Allemagne \u2013 cons\u00e9quence des incertitudes engendr\u00e9es par le d\u00e9part d’Angela Merkel. Les bonnes relations d\u2019Emmanuel Macron avec Charles Michel, le Pr\u00e9sident du Conseil europ\u00e9en, et Ursula von der Leyen, la Pr\u00e9sidente de la Commission, qu\u2019il avait tous deux soutenus, ont \u00e9galement \u00e9t\u00e9 b\u00e9n\u00e9fiques.<\/p>\n

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Discours du Pr\u00e9sident Emmanuel Macron devant le Parlement europ\u00e9en, janvier 2022<\/p><\/div>\n

Enfin, la guerre en Ukraine a cr\u00e9\u00e9 une fen\u00eatre d’opportunit\u00e9 pour le Pr\u00e9sident fran\u00e7ais, en mettant la notion de \u00ab souverainet\u00e9 de l’Union \u00bb \u00e0 l\u2019agenda. Ce concept avait \u00e9t\u00e9 d\u00e9fendu par le pr\u00e9sident fran\u00e7ais d\u00e8s 2017, mais ses r\u00e9flexions avaient \u00e9t\u00e9 accueillies avec ti\u00e9deur. Toutefois, l’\u00e9mergence rapide de puissances mondiales hostiles et l\u2019exacerbation des tensions internationales, cruellement illustr\u00e9es par la guerre en Ukraine, ont permis \u00e0 cette id\u00e9e de s\u2019imposer dans les opinions publiques et parmi les leaders europ\u00e9ens. En peu de temps, il est devenu banal d\u2019envisager la place de l’UE dans le bal des grandes puissances, de r\u00e9fl\u00e9chir \u00e0 son autonomie strat\u00e9gique, ou encore de proposer qu\u2019elle se m\u00eale davantage de d\u00e9fense.<\/p>\n

L\u2019irruption de la guerre en Ukraine<\/h3>\n

Le succ\u00e8s d’une pr\u00e9sidence du Conseil est \u00e9valu\u00e9 \u00e0 l\u2019aune de trois crit\u00e8res : sa capacit\u00e9 \u00e0 faire avancer son agenda propre, command\u00e9 par des int\u00e9r\u00eats nationaux ; celle \u00e0 favoriser le consensus pour faire aboutir des dossiers en cours de n\u00e9gociation dans les institutions ; et celle \u00e0 g\u00e9rer les crises. L’invasion inattendue de l’Ukraine par l’arm\u00e9e russe a \u00e9t\u00e9 un test pour la PFUE, d\u2019autant que l’Union n’avait jamais affront\u00e9 pareille situation. Elle a aussi mis \u00e0 l\u2019\u00e9preuve des faits l\u2019id\u00e9e de souverainet\u00e9 europ\u00e9enne, jusqu\u2019alors essentiellement th\u00e9orique.<\/p>\n

En tant que premi\u00e8re puissance militaire d’Europe occidentale et seul \u00c9tat membre de l\u2019Union disposant d’un si\u00e8ge permanent au Conseil de s\u00e9curit\u00e9 de l’ONU et de capacit\u00e9s nucl\u00e9aires, la France \u00e9tait a priori<\/i> la mieux plac\u00e9e pour affronter ce d\u00e9fi. Sans tarder, la PFUE a pris une s\u00e9rie de mesures vigoureuses. Six trains de sanctions ont \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9s d\u00e8s le 24 f\u00e9vrier au soir\u00a0: fermeture de l\u2019espace a\u00e9rien europ\u00e9en aux avions russes, exclusion de banques russes du syst\u00e8me de messagerie bancaire Swift, embargo sur le charbon et sur 92 % du p\u00e9trole russe, etc. Deux semaines plus tard, le sommet de Versailles des 10 et 11 mars a permis d\u2019\u00e9voquer les ambitions de l\u2019UE en mati\u00e8re de d\u00e9fense, et la probl\u00e9matique de ses d\u00e9pendances strat\u00e9giques. C\u2019est toujours sous la pr\u00e9sidence fran\u00e7aise que l\u2019Union a livr\u00e9, pour la premi\u00e8re fois, des armes \u00e0 un pays tiers. La PFUE a aussi agi pour que le calendrier et la strat\u00e9gie d\u2019\u00e9largissement soient revus\u00a0: le statut de candidat a \u00e9t\u00e9 reconnu \u00e0 l\u2019Ukraine et \u00e0 la Moldavie le 23 juin 2022, moins de quatre mois apr\u00e8s leurs demandes, et les n\u00e9gociations avec les pays des Balkans occidentaux relanc\u00e9es. \u00c0 Strasbourg, le 9 mai 2022, Emmanuel Macron a propos\u00e9 un projet in\u00e9dit de Communaut\u00e9 politique europ\u00e9enne (CPE), destin\u00e9e \u00e0 rassembler les pays d\u2019Europe qui ne peuvent pas ou ne veulent pas rejoindre l\u2019UE.<\/p>\n

Les limites du discours fran\u00e7ais sur la souverainet\u00e9 de l\u2019Union<\/h3>\n

M\u00eame si Emmanuel Macron a r\u00e9ussi \u00e0 introduire le concept de souverainet\u00e9 de l’UE dans les d\u00e9bats europ\u00e9ens, aucune\u00a0 d\u00e9cision tangible ne s\u2019en est suivie hors les\u00a0 mesures prises dans l\u2019urgence apr\u00e8s l\u2019invasion de l\u2019Ukraine. La notion reste, \u00e0 ce jour, abstraite et les discussions prudentes. La France n\u2019a notamment pas trouv\u00e9 de terrain d’entente avec l’Allemagne, historiquement plus encline \u00e0 la neutralit\u00e9 et \u00e0 la coop\u00e9ration avec les \u00c9tats-Unis. Subsistent aussi d\u2019importantes divergences entre les deux pays quant \u00e0 la politique industrielle de l\u2019Union, en lien avec les enjeux d\u2019autonomie strat\u00e9gique, de s\u00e9curit\u00e9 et de d\u00e9fense.<\/p>\n

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R\u00e9union informelle des ministres de la sant\u00e9 du 21 janvier 2022. Cr\u00e9dits :
France Diplomatie – MEAE. Tous droits r\u00e9serv\u00e9s.<\/p><\/div>\n

De fait, en France, des secteurs strat\u00e9giques de l\u2019\u00e9conomie – on pense notamment \u00e0 l\u2019armement – sont largement d\u00e9pendants des interventions de l’\u00c9tat. Une sp\u00e9cificit\u00e9 qui\u00a0 se refl\u00e8te dans sa conception de la souverainet\u00e9 europ\u00e9enne, dont les objectifs – essentiellement \u00e9conomiques – visent \u00e0 transposer \u00e0 l\u2019\u00e9chelle de l\u2019Union – ses politiques de soutien \u00e0 l’industrie de la d\u00e9fense. Ainsi, dans le cadre de la PFUE, Emmanuel Macron a fr\u00e9quemment pr\u00e9sent\u00e9 la souverainet\u00e9 de l\u2019Union comme une question \u00e9conomique, faisant notamment allusion \u00e0 la n\u00e9cessit\u00e9 de faire \u00e9merger des \u00ab champions europ\u00e9ens \u00bb. La PFUE a ainsi donn\u00e9 la priorit\u00e9 aux questions industrielles et technologiques : Digital Services Act<\/a> (DSA) et Digital Markets Act<\/a> (DMA) ; projet sur les alliances industrielles ; semi-conducteurs ; \u00ab\u00a0Important Project of Common European Interest (IPCEI)<\/a>\u00a0\u00bb dans le secteur de la sant\u00e9. Mais, cette vision se heurte \u00e0 celle de l\u2019Allemagne, attach\u00e9e \u00e0 un capitalisme plus traditionnel, laissant moins de place \u00e0 l\u2019intervention des pouvoirs publics. En outre, elle a aussi fa\u00e7onn\u00e9 sa politique \u00e9trang\u00e8re en fonction de ses int\u00e9r\u00eats \u00e9conomiques, en soutenant une \u00e9conomie ax\u00e9e sur l’exportation, qui se traduit par des relations \u00e9troites avec les \u00c9tats-Unis et, plus r\u00e9cemment, la Chine. Faute d\u2019entente franco-allemande, la PFUE n\u2019a pas r\u00e9ussi \u00e0 promouvoir efficacement ses id\u00e9es en mati\u00e8re de d\u00e9fense et d\u2019industrie.<\/p>\n

Plus globalement, la France a \u00e9t\u00e9 per\u00e7ue comme trop centr\u00e9e sur ses int\u00e9r\u00eats et nourrie par son animosit\u00e9 traditionnelle \u00e0 l’\u00e9gard de l’OTAN et des \u00c9tats-Unis. Les r\u00e9actions ont \u00e9t\u00e9 particuli\u00e8rement vives lorsque le Pr\u00e9sident fran\u00e7ais a affirm\u00e9 la n\u00e9cessit\u00e9 de maintenir le dialogue avec Vladimir Poutine et de trouver une solution n\u00e9goci\u00e9e \u00e0 la guerre en Ukraine. Cette approche du conflit ne refl\u00e9tait pas seulement une vision particuli\u00e8re des relations internationales, mais aussi la pr\u00e9tention de la France \u00e0 dialoguer d\u2019\u00e9gal \u00e0 \u00e9gal avec la Russie \u2013 pr\u00e9tention que les autres \u00c9tats ne se donnent ni pour eux,ni pour l\u2019Union.<\/p>\n

Pour autant, la pr\u00e9sidence fran\u00e7aise du Conseil de l\u2019UE\u00a0 est parvenue \u00e0 faire avancer de nombreux dossiers li\u00e9s \u00e0 l’Ukraine, sans doute plus que ne l\u2019auraient pu des \u00c9tats moins engag\u00e9s dans les relations internationales, et dot\u00e9s de moins de ressources administratives, politiques et diplomatiques. Mais elle n’a pas r\u00e9ussi \u00e0 convaincre sur des questions telles que la cr\u00e9ation d’une arm\u00e9e europ\u00e9enne, ou le financement public d\u2019une industrie de la d\u00e9fense europ\u00e9enne. Cet \u00e9chec s’explique largement par le fait que la France ne s’est jamais vraiment pr\u00e9occup\u00e9e de la cr\u00e9ation de coalitions, privil\u00e9giant\u00a0 les initiatives unilat\u00e9rales et originales. Dans une Union \u00e0 27, o\u00f9 les d\u00e9cisions importantes se prennent encore \u00e0 l\u2019unanimit\u00e9, une telle strat\u00e9gie atteint rapidement\u00a0 ses limites.<\/p>\n

Chercheur CNRS attach\u00e9 au CEVIPOF, Olivier Costa est sp\u00e9cialiste des institutions politiques et tout particuli\u00e8rement du Parlement europ\u00e9en. Voir ses publications<\/a>.<\/pre>\n
R\u00e9f\u00e9rences<\/strong><\/p>\n