{"id":12780,"date":"2022-02-12T07:30:09","date_gmt":"2022-02-12T05:30:09","guid":{"rendered":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/?p=12780"},"modified":"2022-03-03T13:42:13","modified_gmt":"2022-03-03T11:42:13","slug":"trop-de-fonctionnaires-histoire-dun-refrain","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/trop-de-fonctionnaires-histoire-dun-refrain\/","title":{"rendered":"\u00ab Trop de fonctionnaires \u00bb : histoire d\u2019un refrain"},"content":{"rendered":"

\"\"Certains candidats \u00e0 la magistrature pr\u00e9sidentielle en appellent \u00e0 une diminution massive du nombre de fonctionnaires. Ils ne sont pas assez rentables. Cette conviction n\u2019a rien d\u2019innovant. Elle a m\u00eame une tr\u00e8s longue histoire mais pas forc\u00e9ment celle que l\u2019on croit. C\u2019est en suivant son parcours sinueux sur plus de deux si\u00e8cles qu\u2019\u00c9milien Ruiz en a dessin\u00e9 la vari\u00e9t\u00e9 des facettes, qu\u2019il vient de d\u00e9voiler dans son ouvrage : Trop de fonctionnaires\u00a0? Histoire d\u2019une obsession fran\u00e7aise (XIXe-XXIe si\u00e8cle)<\/a> (Fayard, 2021). Entretien.<\/p>\n

En consacrant un livre \u00e0 la d\u00e9nonciation du nombre des fonctionnaires sur plus de deux si\u00e8cles, vous abordez une question au c\u0153ur de l\u2019actualit\u00e9. Quel est l\u2019apport de cette approche de longue dur\u00e9e\u00a0?<\/h5>\n

\u00c9milien Ruiz : M\u00eame s\u2019il y aurait mati\u00e8re \u00e0 \u00e9crire un livre entier sur les discours et politiques d\u2019\u00e9conomies, fustigeant une suppos\u00e9e pl\u00e9thore de fonctionnaires depuis vingt ans, il faut souligner que cette d\u00e9nonciation est tr\u00e8s ancienne. On peut la faire remonter au XIXe si\u00e8cle, voire \u00e0 la R\u00e9volution fran\u00e7aise. Je pense par exemple \u00e0 Saint-Just<\/a>, r\u00e9volutionnaire de premier plan, accusant \u00ab 20 mille sots \u00bb de corrompre la R\u00e9publique.
\nCe n\u2019est pas pour autant un simple r\u00e9flexe d\u2019historien pour qui tout est toujours plus ancien qu\u2019il n\u2019y para\u00eet. Mon ouvrage est bien plus guid\u00e9 par la volont\u00e9 d\u2019offrir une mise en perspective que par une qu\u00eate illusoire des origines. Il s\u2019agit de mieux comprendre notre pr\u00e9sent. Le premier apport de cette d\u00e9marche est de proposer de quoi saisir la sp\u00e9cificit\u00e9 des discours et propositions politiques auxquels nous sommes confront\u00e9s aujourd\u2019hui\u2009; en particulier \u00e0 l\u2019approche de la prochaine \u00e9lection pr\u00e9sidentielle.<\/p>\n

Pour la p\u00e9riode r\u00e9cente, vous parlez d\u2019une \u00ab\u00a0d\u00e9politisation budg\u00e9taire\u00a0\u00bb des politiques de la fonction publique et des discours qui les accompagnent. Les appels aux r\u00e9ductions d\u2019effectifs n\u2019ont-ils pas toujours vis\u00e9 \u00e0 r\u00e9duire les d\u00e9penses publiques\u00a0?<\/h5>\n

\u00c9.R : Loin de l\u00e0. La question budg\u00e9taire a, certes, toujours \u00e9t\u00e9 pr\u00e9sente. Les lib\u00e9raux du XIXe si\u00e8cle \u00e9taient d\u00e9j\u00e0 attach\u00e9s \u00e0 une gestion parcimonieuse des deniers publics. D\u00e9sormais pr\u00e9sent\u00e9es comme relevant de la pure technique, d\u2019une sorte de bon sens budg\u00e9taire apolitique, les attaques contre le nombre des fonctionnaires ont toutefois longtemps \u00e9t\u00e9 d\u00e9connect\u00e9es de la situation des finances publiques.<\/p>\n

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Couverture de l’ouvrage \u00ab\u00a0\u00c9laborations et pratiques du droit budg\u00e9taire et comptable au XIXe si\u00e8cle (1815-1914)\u00a0\u00bb<\/p><\/div>\n

Il en va ainsi de l\u2019\u00e9conomiste lib\u00e9ral Gustave de\u00a0Molinari<\/a> qui d\u00e9non\u00e7ait le nombre des fonctionnaires dans le Journal des \u00e9conomistes<\/i> en 1907. Sa cible \u00e9tait alors le tout jeune minist\u00e8re du Travail, qui employait \u00e0 peine plus de quatre cents personnes. Pour lui, le v\u00e9ritable probl\u00e8me \u00e9tait la pr\u00e9tention de l\u2019\u00c9tat \u00e0 r\u00e9guler la relation entre patronat et ouvriers. Vingt ans plus t\u00f4t, dans la Revue des deux mondes<\/i> en 1888, l\u2019essayiste Georges d\u2019Avenel<\/a> utilisait un argumentaire d\u2019apparence lib\u00e9rale pour d\u00e9noncer le \u00ab\u00a0fonctionnarisme\u00a0\u00bb qui d\u00e9coulerait de l\u2019intervention de l\u2019\u00c9tat dans le domaine \u00e9ducatif. Mais pour ce vicomte nostalgique de la monarchie, la v\u00e9ritable cible \u00e9tait le r\u00e9gime r\u00e9publicain. Dans un contexte tr\u00e8s diff\u00e9rent, la m\u00eame logique animait Pierre-\u00c9tienne Flandin<\/a>. L\u2019\u00e9ph\u00e9m\u00e8re vice-pr\u00e9sident du Conseil du r\u00e9gime de Vichy fustigeait, dans une revue d\u2019extr\u00eame droite en 1949, le nombre de ceux qui \u00e9taient devenus, selon lui, les \u00ab\u00a0rois du syst\u00e8me\u00a0\u00bb depuis le r\u00e9tablissement de la R\u00e9publique.
\nOn retrouve votre question pr\u00e9c\u00e9dente\u00a0: le deuxi\u00e8me apport d\u2019une perspective de longue dur\u00e9e c\u2019est qu\u2019\u00e0 travers l\u2019histoire de la fonction publique ce livre propose une nouvelle lecture de l\u2019histoire sociale et politique de la France contemporaine.<\/p>\n

C\u2019est ce qui vous conduit \u00e0 battre en br\u00e8che quelques id\u00e9es re\u00e7ues sur le clivage gauche\/droite dans le rapport \u00e0 l\u2019\u00c9tat et \u00e0 la fonction publique ?<\/h5>\n

\u00c9.R : Oui, on a tendance \u00e0 associer aujourd\u2019hui plus volontiers la gauche \u00e0 la d\u00e9fense des effectifs et du statut de la fonction publique\u2009; tandis que la droite serait plus favorable aux politiques d\u2019\u00e9conomie et \u00e0 la d\u00e9nonciation des privil\u00e8ges des fonctionnaires. Or, il n\u2019en a pas toujours \u00e9t\u00e9 ainsi. La gauche gouvernementale ou parlementaire, qu\u2019elle soit communiste, socialiste ou radicale, a toujours \u00e9t\u00e9 accus\u00e9e de promouvoir l\u2019\u00e9tatisme mais elle a aussi longtemps particip\u00e9 \u00e0 la d\u00e9nonciation politique du nombre des agents de l\u2019\u00c9tat.
\nCela peut para\u00eetre surprenant mais dans les ann\u00e9es qui suivirent la Lib\u00e9ration, au pouvoir ou dans l\u2019opposition, les communistes ont apport\u00e9 un soutien syst\u00e9matique aux compressions de personnels. Fin d\u00e9cembre 1947, alors que les ministres communistes avaient \u00e9t\u00e9 exclus du gouvernement, le d\u00e9put\u00e9 du Parti communiste fran\u00e7ais du d\u00e9partement de la Seine, Jacques Duclos<\/a> continuait, au nom du groupe communiste \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e, de le soutenir sur ce terrain. Il appelait m\u00eame \u00e0 \u00ab du spectaculaire \u00bb. Ici encore, des arguments budg\u00e9taires furent avanc\u00e9s. Les m\u00eames que ceux exprim\u00e9s par des pr\u00e9sidents du Conseil de droite (Raymond Poincar\u00e9<\/a>) et de gauche (\u00c9douard Herriot<\/a>) dans les ann\u00e9es 1920 : pour mieux payer les fonctionnaires il fallait en r\u00e9duire le nombre.<\/p>\n

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\u00ab\u00a0La modernisation de l’action publique, comme un parfum de RGPP\u00a0\u00bb. Manifestation de fonctionnaires, d\u00e9cembre 2012. Source L’Humanit\u00e9<\/p><\/div>\n

Il ne faut pas pour autant y voir des pr\u00e9curseurs de la r\u00e9vision g\u00e9n\u00e9rale des politiques publiques<\/a> (RGPP) voulue par Nicolas Sarkozy dans les ann\u00e9es\u00a02000. D\u2019abord parce que, dans les ann\u00e9es\u00a01920 comme dans les ann\u00e9es\u00a01940, on augmenta vraiment les traitements. Au regard de l\u2019inflation, c\u2019\u00e9tait insuffisant. Mais l\u2019effort r\u00e9alis\u00e9 fut sans commune mesure avec les politiques qui, depuis 2010, reposent sur le gel du point d\u2019indice. Ensuite, et surtout, parce que les gouvernements et parlementaires qui firent des \u00e9conomies une priorit\u00e9 de l\u2019apr\u00e8s-guerre \u00e9taient motiv\u00e9s par la volont\u00e9 de se d\u00e9barrasser des agents recrut\u00e9s par Vichy.<\/p>\n

De ce point de vue, l\u2019une des questions qui traversent l\u2019ensemble des p\u00e9riodes que vous \u00e9tudiez\u00a0 n\u2019est-elle pas celle de la loyaut\u00e9 des agents publics ?<\/h5>\n

\u00c9.R : Sans aucun doute\u00a0: la crainte de Saint-Just en 1793, c\u2019est d\u00e9j\u00e0 celle d\u2019une confiscation de la d\u00e9mocratie par la bureaucratie. \u00c0 chaque changement de r\u00e9gime, la pr\u00e9sence d\u2019agents recrut\u00e9s sous les pr\u00e9c\u00e9dents g\u00e9n\u00e8re des inqui\u00e9tudes. En 1885, Charles Beauquier<\/a>, alors d\u00e9put\u00e9 radical-socialiste, d\u00e9nonce ainsi dans la Revue socialiste<\/i> le \u00ab\u00a0favoritisme\u00a0\u00bb, le \u00ab\u00a0n\u00e9potisme\u00a0\u00bb, ainsi que la pr\u00e9sence dans les administrations de \u00ab\u00a0couches g\u00e9ologiques\u00a0\u00bb de \u00ab\u00a0fonctionnaires appartenant \u00e0 tous les r\u00e9gimes\u00a0\u00bb. Pour lui, la pr\u00e9sence de ces \u00ab\u00a0parasites\u00a0\u00bb expliquait les difficult\u00e9s des ministres \u00e0 faire appliquer leurs d\u00e9cisions. Cela explique le recours aux \u00e9purations tout au long du XIXe\u00a0si\u00e8cle\u00a0ainsi que la mont\u00e9e en puissance des d\u00e9bats sur le statut des fonctionnaire au tournant du XXe\u00a0si\u00e8cle.<\/p>\n

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Loi n\u00b0 83-632 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Journal officiel<\/p><\/div>\n

L\u2019id\u00e9e d\u2019un statut est d\u2019abord n\u00e9e d\u2019une volont\u00e9 de mise au pas\u00a0: donner des garanties contre l\u2019arbitraire mais surtout interdire toute gr\u00e8ve et affiliation syndicale. Logiquement, les agents furent longtemps oppos\u00e9s au statut. Celui qui fut vot\u00e9 \u00e0 l\u2019unanimit\u00e9 en 1946, puis renforc\u00e9 en 1983, s\u2019inscrit dans une autre logique\u00a0: celle du \u00ab\u00a0fonctionnaire citoyen\u00a0\u00bb. Des obligations, telle que l\u2019ob\u00e9issance hi\u00e9rarchique, permettent d\u2019assurer la continuit\u00e9 de l\u2019\u00c9tat et des services publics\u2009; tandis que des droits, tel que l\u2019avancement \u00e0 l\u2019anciennet\u00e9, prot\u00e8gent les fonctionnaires de l\u2019arbitraire hi\u00e9rarchique et politique.
\nLes concours d\u2019acc\u00e8s aux emplois administratifs se sont aussi progressivement impos\u00e9s comme une r\u00e9ponse aux accusations, longtemps fond\u00e9es, de n\u00e9potisme. Le recrutement sur la base des comp\u00e9tences et les garanties de carri\u00e8res permirent de dissocier la question de la docilit\u00e9 politique du maintien dans la fonction publique. Dans cette perspective, ce n\u2019est plus une loyaut\u00e9 envers les chefs qui est attendue. L\u2019article\u00a028 de la loi du 13\u00a0juillet 1983 en t\u00e9moigne\u00a0: le devoir d\u2019ob\u00e9issance ne s\u2019applique pas si \u00ab\u00a0l\u2019ordre donn\u00e9 est manifestement ill\u00e9gal et de nature \u00e0 compromettre gravement un int\u00e9r\u00eat public\u00a0\u00bb. C\u2019est \u00e0 celui-ci que les fonctionnaires doivent \u00eatre loyaux en dernier ressort. Certes, il subsiste des exceptions\u00a0: les pr\u00e9fets et les recteurs ont, par exemple, un r\u00f4le politique au service du gouvernement. Mais en cas de d\u00e9saccord, pr\u00e9sum\u00e9 ou constat\u00e9, la s\u00e9paration du grade et de l\u2019emploi, disposition essentielle du statut, permet de cong\u00e9dier des personnes sans les exclure de la fonction publique. \u00ab\u00a0Limoger\u00a0\u00bb un pr\u00e9fet, ce n\u2019est pas le licencier.
\nIci encore, l\u2019approche de longue dur\u00e9e a une vertu\u00a0: celle de montrer que les principes garantissant \u00e0 la fois l\u2019ind\u00e9pendance des fonctionnaires et la bonne marche des services publics sont relativement r\u00e9cents. Cette logique statutaire a mis quarante ans \u00e0 s\u2019imposer au fil des ann\u00e9es 1950 \u00e0 1980. Cela permet de nuancer les discours sur leur archa\u00efsme. Ce retour historique permet aussi de souligner les limites de ces principes. Je le montre notamment avec les obstacles \u00e0 la f\u00e9minisation et la persistance d\u2019in\u00e9galit\u00e9s d\u2019acc\u00e8s \u00e0 certains emplois, de traitements ou de perspectives de carri\u00e8res.<\/p>\n

En quoi la p\u00e9riode que nous vivons se distingue-t-elle des p\u00e9riodes ant\u00e9rieures\u00a0?<\/h5>\n

\u00c9.R : La d\u00e9nonciation des fonctionnaires est consubstantielle \u00e0 l\u2019existence d\u2019une fonction publique. Ce qui rend notre \u00e9poque un peu particuli\u00e8re, c\u2019est d\u2019abord la d\u00e9politisation que j\u2019\u00e9voquais plus t\u00f4t. Au cours des vingt derni\u00e8res ann\u00e9es, tous les gouvernements ont mis en \u0153uvre des politiques de r\u00e9duction ou de stabilisation des effectifs sur la base d\u2019un discours purement budg\u00e9taire.
\nCe n\u2019est pas l\u2019affirmation d\u2019une n\u00e9cessaire ma\u00eetrise des d\u00e9penses publiques qui est nouvelle\u2009; pas plus que ne le sont les discours sur l\u2019efficacit\u00e9, l\u2019efficience ou la productivit\u00e9 des services. Ce qui semble avoir radicalement chang\u00e9, c\u2019est que de tels objectifs semblent se suffire \u00e0 eux-m\u00eames. Ils ne sont plus mobilis\u00e9s au service d\u2019une vision explicite de l\u2019\u00c9tat. Dans les ann\u00e9es\u00a01980 par exemple, la question budg\u00e9taire \u00e9tait tr\u00e8s pr\u00e9gnante, mais elle \u00e9tait pr\u00e9sent\u00e9e et assum\u00e9e comme le fruit d\u2019une vision socialiste ou lib\u00e9rale des services publics. Les choses changent au cours de la d\u00e9cennie suivante\u00a0:<\/p>\n

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Discours d’Alain Jupp\u00e9 \u00e0 l’Assembl\u00e9e nationale, mai 1996. Source INA – Cliquer sur l’image pour visionner la vid\u00e9o<\/p><\/div>\n

en 1996 le Premier ministre (RPR) Alain Jupp\u00e9 parle de la \u00ab\u00a0mauvaise graisse\u00a0\u00bb dans la fonction publique tandis que l\u2019ann\u00e9e suivante le ministre de l\u2019\u00c9ducation nationale (PS) Claude All\u00e8gre entend \u00ab\u00a0d\u00e9graisser le mammouth<\/a>\u00a0\u00bb. Depuis, avec la mise en \u0153uvre des r\u00e9ductions des ann\u00e9es\u00a02000, les promoteurs des coupes sombres ne semblent plus habit\u00e9s par une vision politique de l\u2019\u00c9tat.
\nDe m\u00eame, les contournements du statut sont n\u00e9s avec lui. D\u00e8s 1949, Marcel Waline, professeur de droit public, d\u00e9non\u00e7ait le recrutement d\u2019auxiliaires sur des emplois permanents comme un d\u00e9voiement du mod\u00e8le de fonction publique que le statut visait \u00e0 installer. Comme je le montre, la croissance de l\u2019\u00c9tat est toujours pass\u00e9e par celle du nombre de contractuels. Apr\u00e8s la Grande Guerre, certaines nouvelles administrations emploient m\u00eame principalement des auxiliaires\u00a0: jusqu\u2019\u00e0 99,5\u00a0% pour le minist\u00e8re du Ravitaillement en 1921. Mais elles \u00e9taient alors pens\u00e9es d\u2019embl\u00e9e comme temporaires. Or, on recrute d\u00e9sormais majoritairement des non-titulaires, y compris sur des emplois permanents, tandis que le nombre des fonctionnaires diminue. D\u2019apr\u00e8s l\u2019\u00e9dition\u00a02021 du rapport annuel sur la fonction publique, la proportion de contractuels dans les trois versants (\u00c9tat, territorial et hospitalier) est pass\u00e9e de 16,8\u00a0% \u00e0 20\u00a0% entre 2009 et 2019. La loi de transformation de la fonction publique de 2019 a fait sauter les derniers obstacles juridiques aux recrutements de contractuels \u00e0 tous niveaux de responsabilit\u00e9\u00a0: le statut n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 supprim\u00e9, mais l\u2019id\u00e9e qu\u2019il ne doive plus \u00eatre la norme semble bel et bien act\u00e9e.<\/p>\n

Vous avez accompagn\u00e9 la publication de cet ouvrage par des interventions dans le d\u00e9bat public. Poursuivez-vous un objectif politique avec politique de cet ouvrage\u00a0?<\/h5>\n
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Le 13 octobre 2017, \u00c9douard Philippe lance le programme Action publique 2022\u00bb. Source : Gouvernement. Cliquer sur l\u2019image pour visionner la vid\u00e9o<\/p><\/div>\n

\u00c9.R : Le but n\u2019est pas de convaincre les personnes qui me liront qu\u2019il y aurait \u00ab\u00a0trop\u00a0\u00bb ou \u00ab\u00a0pas assez\u00a0\u00bb de fonctionnaires. J\u2019ai bien s\u00fbr un avis sur la question et j\u2019assume avoir \u00e9crit un livre engag\u00e9. D\u2019abord, pour une meilleure prise en compte des recherches en sciences sociales dans les politiques de la fonction publique. Le comit\u00e9 \u00ab\u00a0action publique\u00a02022\u00a0\u00bb a illustr\u00e9 jusqu\u2019\u00e0 la caricature les \u0153ill\u00e8res gouvernementales et administratives\u00a0: non seulement aucun sp\u00e9cialiste issu des sciences sociales ne figurait parmi les membres, mais aucun n\u2019a \u00e9t\u00e9 auditionn\u00e9. Ensuite, pour une sorte de retour \u00e0 la raison d\u00e9mocratique. L\u2019obsession budg\u00e9taire fait perdre de vue le lien entre le nombre des agents et ce que la soci\u00e9t\u00e9 attend des institutions publiques qui les emploient. Au-del\u00e0 des envol\u00e9es lyriques sur la d\u00e9bureaucratisation, des discours abstraits sur les privil\u00e8ges et les st\u00e9r\u00e9otypes caricaturaux, nous devrions nous interroger collectivement sur les services publics que nous voulons. Il s\u2019agit, en somme, de refaire de la fonction publique un objet historique et politique.<\/p>\n

Propos recueillis par Carole Gautier, Centre d’histoire<\/em><\/p>\n

\u00c9milien Ruiz<\/a> est Assistant Professor<\/i> au Centre d\u2019histoire. Ses recherches portent principalement sur les relations entre savoirs et pouvoirs depuis la fin du XIXe\u00a0si\u00e8cle. Dans cette perspective, il s\u2019int\u00e9resse aux transformations de l\u2019\u00c9tat et de la fonction publique\u2009; aux pratiques de quantifications aux fronti\u00e8res du public et du priv\u00e9\u2009; et \u00e0 la circulation des savoirs statistiques entre mondes savants, \u00e9conomiques et administratifs.<\/pre>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Certains candidats \u00e0 la magistrature pr\u00e9sidentielle en appellent \u00e0 une diminution massive du nombre de fonctionnaires. Ils ne sont pas assez rentables. Cette conviction n\u2019a [\u2026]<\/span><\/p>\n","protected":false},"author":3,"featured_media":13004,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[320,18,292],"tags":[80],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/12780"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/users\/3"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=12780"}],"version-history":[{"count":13,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/12780\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":13088,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/12780\/revisions\/13088"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/media\/13004"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=12780"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=12780"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=12780"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}