{"id":10881,"date":"2021-02-27T06:30:49","date_gmt":"2021-02-27T04:30:49","guid":{"rendered":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/?p=10881"},"modified":"2021-02-28T18:14:21","modified_gmt":"2021-02-28T16:14:21","slug":"passer-les-lois-en-force-quand-la-fin-justifie-ou-non-les-moyens-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.sciencespo.fr\/research\/cogito\/home\/passer-les-lois-en-force-quand-la-fin-justifie-ou-non-les-moyens-2\/","title":{"rendered":"Passer les lois en force : quand la fin justifie (ou non) les moyens"},"content":{"rendered":"

M\u00eame dans un r\u00e9gime d\u00e9mocratique, les gouvernants ont la possibilit\u00e9 de contourner le processus l\u00e9gislatif ordinaire. Quelles en sont les cons\u00e9quences, les avantages et les risques ? Afin de r\u00e9pondre \u00e0 cette question <\/span>Sylvain Brouard<\/span><\/a> (CEVIPOF & LIEPP\/Sciences Po ) et <\/span>Michael Becher<\/span><\/a> (IE University & IAST Toulouse) ont conduit des enqu\u00eates exp\u00e9rimentales. Leurs r\u00e9sultats publi\u00e9s dans \u00ab\u00a0<\/span>Executive Accountability Beyond Outcomes: Experimental Evidence on Public Evaluations of Powerful Prime Ministers<\/span><\/a>,\u00a0\u00bb (American Journal of Political Science, septembre 2020) montrent \u00e0 quel point, sauf exception, les citoyens sont attach\u00e9s au principe de l\u2019adoption des lois par une majorit\u00e9 parlementaire. Expos\u00e9.<\/span><\/p>\n

Passer en force leur agenda l\u00e9gislatif nuit-il aux gouvernements\u00a0?<\/h4>\n

Dans leur \u00e9tude, les chercheurs estiment que les gouvernements ont globalement raison d\u2019anticiper que les \u00e9lecteurs les tiendront responsables de leurs r\u00e9sultats comme de leur incapacit\u00e9 \u00e0 en obtenir.
\n<\/span>Cependant, sous la pression de programmes et d\u2019int\u00e9r\u00eats concurrents, l\u00e9gif\u00e9rer est souvent long et difficile.<\/span><\/p>\n

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Affiche \u00e9lectorale de G. Pompidou, \u00e9lection pr\u00e9sidentielle 1969. Source ; Archives du CEVIPOF – CC BY-NC-ND 4.0<\/p><\/div>\n

C’est la raison pour laquelle les dirigeants de nombreuses d\u00e9mocraties contemporaines ont constitutionnellement le pouvoir d\u2019utiliser des proc\u00e9dures qui contournent le processus l\u00e9gislatif habituel et sa r\u00e8gle majoritaire. C’est par exemple le cas pour les d\u00e9crets pr\u00e9sidentiels dans les r\u00e9gimes pr\u00e9sidentiels ou pour l\u2019engagement de la responsabilit\u00e9 du gouvernement dans les r\u00e9gimes parlementaires ou semi-pr\u00e9sidentiels.
\n<\/span>L’usage de ces pratiques donne g\u00e9n\u00e9ralement lieu \u00e0 de nombreuses critiques pointant leur caract\u00e8re antid\u00e9mocratique ou la faiblesse politique, voire l\u2019incomp\u00e9tence, du gouvernement qui en prend l\u2019initiative. Cependant, ces critiques vont g\u00e9n\u00e9ralement de pair avec des d\u00e9saccords substantiels sur la politique men\u00e9e ou des rivalit\u00e9s partisanes. Il est par cons\u00e9quent difficile de savoir ce qui rel\u00e8ve d\u2019un d\u00e9saccord sur la substance d\u2019une loi ou sur la mani\u00e8re de l\u2019adopter.
\n<\/span>Dans le m\u00eame temps, les gouvernements sont souvent r\u00e9ticents \u00e0 l\u2019id\u00e9e d’utiliser ces proc\u00e9dures, notamment en raison des critiques qu’elles engendrent, et ce malgr\u00e9 certaines r\u00e9alisations politiques qu\u2019elles permettraient. Ainsi\u00a0le fait qu\u2019un dirigeant choisisse ou non de passer en force d\u00e9pend de son anticipation de l’arbitrage fait par\u00a0 les citoyens entre leurs pr\u00e9f\u00e9rences sur les politiques et leur vision du processus d\u00e9mocratique. Toutefois, \u00e0 ce jour, on ignore si les citoyens tiennent compte, dans leur \u00e9valuation des gouvernants, du fait qu\u2019ils passent – ou non – en force pour l\u00e9gif\u00e9rer et, le cas \u00e9ch\u00e9ant, les m\u00e9canismes causaux \u00e0 l’\u0153uvre. Pour les citoyens et, incidemment, les gouvernements, la fin justifie-t-elle les moyens\u00a0? Et si oui, \u00e0 quelles conditions ?<\/span><\/p>\n

M\u00e9thodologie<\/h4>\n
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Cr\u00e9dits image : Ittmostt via Flickr CC BY 2.0<\/p><\/div>\n

Afin de conna\u00eetre les r\u00e9actions des \u00e9lecteurs face \u00e0 ces questions, les chercheurs ont con\u00e7u plusieurs exp\u00e9rimentations en ligne. La France a \u00e9t\u00e9 choisie comme cas d\u2019\u00e9tude pour deux raisons. La constitution de la V<\/span>\u00e8me<\/span> R\u00e9publique est, d\u2019une part, un exemple bien connu et assum\u00e9 de parlementarisme rationalis\u00e9, du fait notamment de son controvers\u00e9 article 49 alin\u00e9a 3, autorisant le premier ministre \u00e0 engager la responsabilit\u00e9 de son gouvernement pour faire adopter un projet de loi. D\u2019autre part, cette disposition constitutionnelle a \u00e9t\u00e9 utilis\u00e9e \u00e0 89 reprises, \u00e0 ce jour, avec une forte attention m\u00e9diatique.
\n<\/span>Pour appr\u00e9hender rigoureusement l\u2019effet de l’usage du 49.3 sur l\u2019\u00e9valuation de l\u2019ex\u00e9cutif, il est n\u00e9cessaire de comparer des situations strictement comparables o\u00f9 une m\u00eame loi serait adopt\u00e9e avec le 49.3 et sans. Il faut \u00e9galement envisager qu\u2019un gouvernement \u00e9chouerait \u00e0 faire adopter une loi ou d\u00e9cide de ne pas prendre d’initiative l\u00e9gislative. En effet, l\u2019\u00e9valuation d\u2019un ex\u00e9cutif est susceptible de p\u00e2tir tant d\u2019un \u00e9chec politique que d\u2019une inaction, ce qui affecte les incitations des gouvernements \u00e0 utiliser ou non le 49.3.
\nPour ce faire, une d\u00e9marche exp\u00e9rimentale est particuli\u00e8rement appropri\u00e9e. Dans une s\u00e9rie d\u2019enqu\u00eates, (en particulier dans plusieurs vagues de <\/span>l\u2019Enqu\u00eate \u00e9lectorale fran\u00e7aise 2017<\/span><\/a>), jusqu\u2019\u00e0 19 000 r\u00e9pondants ont \u00e9t\u00e9 interrog\u00e9s sur leur satisfaction face \u00e0 une hypoth\u00e9tique situation future o\u00f9 un Premier Ministre proposerait une loi. Pour tenir compte de la complexit\u00e9 des situations politiques r\u00e9elles, outre la proc\u00e9dure l\u00e9gislative et son r\u00e9sultat, chaque r\u00e9pondant a \u00e9galement \u00e9t\u00e9 expos\u00e9, dans les exp\u00e9riences, aux informations dont ils sont susceptibles de disposer habituellement : affiliation partisane du Premier ministre, th\u00e8me et objet de la loi, contexte \u00e9conomique ou contexte politique.<\/span><\/p>\n

Un effet n\u00e9gatif du 49.3 sur l\u2019\u00e9valuation du premier ministre<\/h4>\n

Toutes choses \u00e9gales par ailleurs, c\u2019est-\u00e0-dire \u00e0 affiliation partisane du Premier ministre et loi propos\u00e9e constantes, nos enqu\u00eates montrent que la satisfaction envers l\u2019action du Premier ministre est en moyenne 16% inf\u00e9rieure lorsque la loi propos\u00e9e est adopt\u00e9e via le 49.3 plut\u00f4t que par une majorit\u00e9 parlementaire. \u00c9chouer \u00e0 faire adopter cette m\u00eame loi par la majorit\u00e9 parlementaire entra\u00eenerait une sanction en moyenne d\u2019environ 25% par rapport au m\u00eame point de comparaison.<\/span><\/p>\n

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D\u00e9claration de politique g\u00e9n\u00e9rale, Philippe Edouard, 12 juin 2019. Source : Services du Premier ministre. \u00a9 Gouvernement 2021<\/p><\/div>\n

Passer en force annule donc la plus grande partie des gains de popularit\u00e9 associ\u00e9e au succ\u00e8s d\u2019une initiative politique. En outre, l\u2019utilisation du 49.3 est p\u00e9nalis\u00e9e de mani\u00e8re similaire par les soutiens et les opposants \u00e0 la loi propos\u00e9e ainsi que par les sympathisants du parti du Premier ministre et ceux qui ne le sont pas. Autrement dit, le recours au 49.3 n\u2019est pas seulement sanctionn\u00e9 par ceux qui y ont int\u00e9r\u00eat. Le contraire s\u2019observe lorsque l\u2019initiative l\u00e9gislative \u00e9choue o\u00f9 l’on constate que seuls ceux qui y sont favorables sanctionnent – s\u00e9v\u00e8rement qui plus est – le Premier ministre.
\n<\/span>Bien que les travaux sur les \u00e9valuations des gouvernements soulignent que la conjoncture \u00e9conomique est un d\u00e9terminant majeur, la prise en compte de celle-ci ne modifie pas les r\u00e9sultats exp\u00e9rimentaux obtenus. Elle permet n\u00e9anmoins d\u2019approfondir la mani\u00e8re dont les conditions \u00e9conomiques affectent les incitations d\u2019un ex\u00e9cutif \u00e0 l\u00e9gif\u00e9rer et de quelle mani\u00e8re.
\n<\/span>Lorsque le contexte \u00e9conomique s\u2019am\u00e9liore, toutes choses \u00e9tant \u00e9gales par ailleurs, toute initiative l\u00e9gislative est pr\u00e9judiciable \u00e0 la popularit\u00e9 de l\u2019ex\u00e9cutif, plus\u00a0\u00e9lev\u00e9e du fait des conditions \u00e9conomiques : divers motifs d\u2019insatisfaction – opposition \u00e0 la proposition, d\u00e9ception de ses partisans ou opposition au recours au 49.3 – d\u00e9gradent l\u2019\u00e9valuation du premier ministre, quels que soient la proc\u00e9dure l\u00e9gislative et son r\u00e9sultat. \u00c0 l\u2019inverse, lorsque le contexte \u00e9conomique se d\u00e9t\u00e9riore, une initiative l\u00e9gislative est pr\u00e9f\u00e9rable \u00e0 l\u2019inaction\u00a0: l\u2019\u00e9valuation du Premier ministre, p\u00e9nalis\u00e9e par les conditions \u00e9conomiques, s\u2019am\u00e9liore, m\u00eame si l’initiative \u00e9choue ou n\u00e9cessite de passer en force. Dans un contexte \u00e9conomique stable, l\u2019\u00e9valuation de l\u2019ex\u00e9cutif progresse seulement dans l\u2019hypoth\u00e8se de l’adoption d\u2019un projet de loi par une majorit\u00e9 parlementaire.
\n<\/span>Ainsi le recours au 49.3 est syst\u00e9matiquement pr\u00e9judiciable \u00e0 l\u2019\u00e9valuation de l\u2019ex\u00e9cutif en comparaison d\u2019une adoption par une majorit\u00e9 parlementaire selon le processus l\u00e9gislatif classique, et ce, de mani\u00e8re homog\u00e8ne dans l\u2019\u00e9lectorat. N\u00e9anmoins par rapport au statu quo ou dans certains segments de l\u2019\u00e9lectorat, il existe des situations dans lesquelles passer en force peut \u00eatre profitable \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif. Ce r\u00e9sultat est coh\u00e9rent avec le constat, en France et ailleurs, de leur usage s\u00e9lectif des proc\u00e9dures.<\/span><\/p>\n

Quels sont les m\u00e9canismes causaux\u00a0?<\/h4>\n
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Manifestation syndicale contre le 49.3 des retraite. Paris, mars 2020. Cr\u00e9dits photo ; J\u00e9r\u00f4me H\u00e9dou CC BY-NC-SA 2.0 vi Flickr<\/p><\/div>\n

Pourquoi les citoyens sanctionnent-ils le recours au 49.3\u00a0? Th\u00e9oriquement, les citoyens peuvent le d\u00e9sapprouver pour deux grands types de raison. Ils peuvent interpr\u00e9ter le 49.3 comme un signe d\u2019incomp\u00e9tence de l\u2019ex\u00e9cutif et\/ou de mauvaise qualit\u00e9 de la loi propos\u00e9e expliquant l’absence de majorit\u00e9 parlementaire. Ils peuvent \u00e9galement se placer sur le plan des principes et consid\u00e9rer normativement qu\u2019il faut, dans les d\u00e9mocraties repr\u00e9sentatives, une majorit\u00e9 parlementaire pour l\u00e9gif\u00e9rer. Seule cette derni\u00e8re hypoth\u00e8se est empiriquement confort\u00e9e dans nos analyses. L\u2019utilisation du 49.3 est, en effet, sans impact sur la comp\u00e9tence per\u00e7ue du Premier ministre ou sur la confiance envers son projet. \u00c0 l\u2019inverse, elle r\u00e9duit la perception d\u2019un bon fonctionnement de la d\u00e9mocratie. Et celle-ci, en retour, engendre pr\u00e8s de 65% de la d\u00e9gradation de la satisfaction vis-\u00e0-vis de l\u2019action du Premier ministre. De mani\u00e8re convergente avec l\u2019hypoth\u00e8se normative, ceux qui sont en faveur d\u2019 \u00ab\u00a0un homme fort qui n\u2019a pas \u00e0 se pr\u00e9occuper du parlement ni des \u00e9lections pour diriger le pays\u00a0\u00bb sanctionnent significativement moins l\u2019utilisation du 49.3. Enfin, l\u2019utilisation du 49.3 n\u2019est pas pr\u00e9judiciable \u00e0 l\u2019ex\u00e9cutif lorsqu\u2019elle a lieu dans un contexte o\u00f9 l\u2019opposition ralentit l\u2019adoption d\u2019une loi par la majorit\u00e9 parlementaire, en d\u00e9posant des milliers d\u2019amendements. \u00c0 l’inverse, dans des contextes de divisions internes \u00e0 la majorit\u00e9 ou de manifestations publiques massives, l\u2019engagement de la responsabilit\u00e9 du gouvernement par le Premier ministre a des cons\u00e9quences n\u00e9gatives sur son \u00e9valuation. Le recours au 49.3 est ainsi d\u00e9sapprouv\u00e9 par les citoyens quand il est per\u00e7u comme une rupture de la norme majoritaire dans le processus l\u00e9gislatif des d\u00e9mocraties repr\u00e9sentatives, et d\u2019abord par ceux qui sont attach\u00e9s \u00e0 cette derni\u00e8re norme.\u00a0<\/span><\/p>\n

\u00c0 long terme, l’interaction entre les perceptions des citoyens et les actions des gouvernements sont susceptibles d\u2019affecter la l\u00e9gitimit\u00e9 et la stabilit\u00e9 des d\u00e9mocraties. Les citoyens, en modulant l\u2019\u00e9valuation des gouvernements selon leurs performances mais aussi la mani\u00e8re dont ils les atteignent, limitent <\/span>de facto<\/span><\/i> leur propension \u00e0 passer en force en s\u2019appuyant sur les pouvoirs que les constitutions laissent souvent \u00e0 leur enti\u00e8re discr\u00e9tion. Ce m\u00e9canisme contribue \u00e0 ce que la pl\u00e9nitude des pouvoirs constitutionnels soit exerc\u00e9e avec retenue, condition fondamentale pour pr\u00e9server, en d\u00e9mocratie, la l\u00e9gitimit\u00e9 des proc\u00e9dures d\u00e9mocratiques. Il a cependant une faiblesse\u00a0: un recul substantiel, parmi les citoyens ou une partie significative d\u2019entre eux, de l\u2019attachement normatif au principe majoritaire fragiliserait, voire condamnerait, ce d\u00e9licat \u00e9quilibre. Toute ressemblance avec des situations existantes ne saurait \u00eatre totalement fortuite\u2026<\/span><\/p>\n

Sylvain Brouard<\/span><\/a> est directeur de recherche au CEVIPOF. Ses recherches portent notamment,sur les comportements politiques, les attitudes politiques et les institutions politiques et ce dans une perspective comparative.<\/span><\/pre>\n
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