L’Allemagne, le pays où les hauts fonctionnaires se forment à l’université

Par Cornelia Woll (CEE). Le débat sur la suppression de l’École nationale d’administration est d’autant plus vif qu’il se situe à la convergence de plusieurs enjeux : principes de la méritocratie, ascension sociale, fonctionnement de l’administration publique, réseaux d’influence et rentes professionnelles que procurent les grands corps. D’autres modèles existent chez nos voisins. Une comparaison avec l’Allemagne éclaire le rôle que peut jouer l’université dans la formation de la haute fonction publique.

Une élite administrative formée à l’université

L’Allemagne sert souvent de modèle à la France, y compris dans la formation des élites administratives lorsque les fondateurs de l’École libre des sciences politiques s’inspirent de la Prusse pour développer le projet pédagogique de l’ancêtre de Sciences Po en 1871. Pourtant, la formation de l’élite administrative y est bien distincte.

L’Université allemande des sciences administratives de Speyer, fondée seulement deux ans après la création de l’ENA en 1947 par le Gouvernement militaire de la zone française d’occupation sous le nom de « École supérieure d’administration » n’a pas eu une trajectoire comparable à sa cousine française, entre autres du fait de résistances politiques. Elle forme aujourd’hui des juristes qui se destinent à des carrières dans l’administration publique.

La maquette de l’ENA « École nationale d’Administration » à Strasbourg. Sa création remonte à 1947. Pierre73/Wikimedia, CC BY

La majorité des hauts fonctionnaires allemands passent par les universités du pays. L’accès y est pour la plupart sans sélection et sans droits de scolarité. Ce n’est pas tant la qualité de l’université qui compte, mais le parcours choisi. Les études juridiques sont les plus courantes, ce qui implique de réussir les exigeants examens nationaux de qualification pour les juristes.

Il est également très avantageux de finir ses études avec le titre de doctorat, qui confère un statut social bien supérieur qu’en France et qui fait partie de l’état civil de son titulaire. L’importance de ce grade universitaire pour des carrières politiques – et les moyens mis en œuvre pour l’obtenir – ont été sous le feu des projecteurs lors de révélations de cas de plagiats, qui ont coûté leur poste de ministre à plusieurs personnalités.

Des recrutements par ministères et administrations

L’absence d’une formation centralisée reflète la diversité de voies de recrutement. Au niveau fédéral et régional, chaque ministère ou administration recrute par elle-même ses agents, par des modalités ou concours adaptés aux différentes fonctions qu’il s’agit d’exercer. Par conséquent, les carrières des fonctionnaires se déroulent le plus souvent au sein de la fonction publique, avec une mobilité relativement lente et dans un domaine de compétence précis. La dimension fortement juridique des concours explique la prépondérance des juristes parmi les recrutés, mais d’importantes variations peuvent exister.

Les formations spécialisées qui préparent aux carrières dans la fonction publique s’adaptent ensuite à chaque administration et se déclinent au niveau des Länder et au niveau fédéral avec la Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung à Brühl et l’Académie d’Agence fédérale pour l’emploi à Mannheim et Schwerin. Pour la plupart des emplois, l’accès à l’emploi de fonctionnaire passe par une période de stage professionnel (Referendariat) de deux ans, à valider après le diplôme de master.

Il n’est pas rare de commencer sa carrière au niveau régional avant une mobilité au niveau fédéral, mais la compétence technique prime sur la polyvalence dans ce paysage où les ministères qui recrutent sont en charge de la formation – théorique et pratique – de leurs agents sur plusieurs années.

L’investissement public le plus important dans la formation des agents est par ailleurs proposé au sein de l’armée, par deux Bundeswehr-Universitäten à Hambourg et à Munich, dont l’objectif est la formation universitaire des aspirants officiers pour la vie militaire et leur réintégration dans la vie civile après leur service.

Des réseaux partisans

Avec une telle fragmentation, ce que le modèle allemand ne permet pas, c’est de créer une cohésion transversale d’une génération de jeunes fonctionnaires. Mais comme ces réseaux restent précieux pour la vie publique, elles se font au sein des structures partisanes, parmi les militants et dans les fondations proches de chaque parti comme la Konrad Adenauer Stiftung de la CDU ou la Friedrich Ebert Stiftung du SPD.

Ces fondations jouent un rôle d’autant plus central qu’elles proposent des financements d’études qui favorisent la création de réseau pour les lauréats bien après leurs études. Dans la liste de leurs anciens membres se retrouvent les noms des élites économiques, politiques et administratives, des listes bien plus impressionnantes que ceux de chacune des écoles citées plus hautes.

L’engagement politique est ainsi le marqueur des réseaux, plus que les lieux de formations. Il en découle que l’engagement politique est plus stable dans le temps et que les partis politiques servent non seulement à faire de la représentation politique, mais aussi à assurer le maillage entre les territoires et l’élite du pays.

Népotisme, rente et mobilité sociale

Le regard outre-Rhin peut rassurer ceux qui craignent que la France tombe dans le népotisme du début du XXe siècle qui a motivé la création de l’ENA. La sélectivité des concours, à l’exemple du ministère des Affaires étrangères allemand, qui propose une quarantaine de places pour 2 000 candidats chaque année, et la multitude d’étapes, examens et formation pratique que doit passer un candidat avant d’accéder à son emploi et rang préserve des dérives du favoritisme. En absence de corps, il n’y a également pas de rente acquise tôt dans la carrière, comme le procure l’accès aux grands corps en France.

En revanche, le modèle allemand peine autant à lutter contre l’inégalité sociale. Même si les chiffres varient selon les administrations, 40 % des hauts fonctionnaires allemands viennent de parents appartenant à cette même catégorie socio-professionnelle et seuls 5 % ont des origines ouvrières, des chiffres largement comparables à la France.

Pour le sociologue Michael Hartmann, la France et l’Espagne avec ses corps d’administration civile, l’Angleterre et la Suisse avec ses universités d’élites ou l’Allemagne, l’Italie et l’Autriche sans écoles d’élite aboutissent par des chemins très différents au même tableau de reproduction sociale. Seuls les pays scandinaves réussissent à pallier les inégalités sociales au sein de leur système scolaire et universitaire ouverts.

Une lueur d’espoir vient également des chiffres sur l’ascension sociale que permettent des recrutements qui se basent sur une expérience professionnelle déjà acquise. Ainsi, l’accès à une élite professionnelle ou à la haute fonction publique paraît plus ouvert socialement qu’il intervient tard dans une carrière, comme certains procédures de promotion ou de changement de grade. Ceci est vrai même au sein de l’ENA, qui arbore des chiffres bien distincts pour la voie du concours externe et la voie du concours internes, réservée à des fonctionnaires.

A elle toute seule, cette deuxième voie positionnerait l’ENA parmi les grandes écoles les plus ouvertes socialement en France.

La suppression de l’ENA ne sera donc pas la baguette magique pour transformer tous les problèmes de la France. Elle permettra toutefois de réduire le sentiment que l’avenir du pays est dans la main d’un petit groupe de gens auquel l’accès se verrouille avant même que ceux-ci ne commencent l’essentiel de leur expérience professionnelle. Ce sera déjà un grand pas en avant.The Conversation

Cornelia Woll, professeure titulaire de la FNSP en science politique, Sciences Po – USPC

Cet article est republié à partir de The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.

L’éthique du hacker

L’éthique du hacker

Les révolutions commencent souvent par des histoires, des colères ou des frustrations a priori insignifiantes, anecdotiques. C’est le cas de la culture dite libre qui est probablement un des développements démocratiques les plus importants du numérique et dont l’origine n’a tenu qu’à un problème d’impression !

Lire la suite
Le programme de la rentrée

Le programme de la rentrée

Alors que de nombreux étudiants profitent encore de leurs derniers jours de vacances, les élèves de Sciences Po feront leur rentrée dès la fin du mois d’août ! Premiers pas pour certains, retrouvailles pour d’autres, ce moment est un temps fort marqué par les différentes rentrées solennelles : celles de chaque campus du Collège universitaire (1er cycle) et celles de nos 7 écoles de second cycle. Retrouvez ci-dessous le programme complet. 

Lire la suite
"Pas de photo, c'est interdit"

"Pas de photo, c'est interdit"

Si votre photo n’est pas assez bonne, c’est que vous n’êtes pas assez près”, disait le photographe Robert Capa. Dans leurs cours consacré au photojournalisme, Dimitri Beck, Alain Genestar et leurs prestigieux invités poussent les futurs journalistes à aiguiser leur regard, leur curiosité, mais aussi leur humanité. Pour apprendre à capturer le réel dans l’obturateur, et parfois sa beauté. 

Lire la suite
Un siècle de femmes à Sciences Po

Un siècle de femmes à Sciences Po

Les étudiantes représentent près de 60 % de la promotion diplômée en juin 2019. Il y a un siècle, les premières femmes entraient à Sciences Po. Des premières étudiantes en 1919 jusqu’à une politique active de soutien de l’égalité aujourd’hui, comment leur place a-t-elle évolué dans l’École ? À l’occasion de ce centenaire,  retour sur 5 dates clés de l’histoire des femmes à Sciences Po.

Lire la suite
Engagée pour les océans

Engagée pour les océans

À l’occasion de la Semaine des Océans à Sciences Po, nous avons rencontré Ève Isambourg, étudiante en 3ème année du Collège universitaire et activiste pour la protection des océans. Après deux ans sur les bancs du campus de Paris, Ève a consacré sa troisième année à l’étranger à mobiliser les esprits sur les questions océaniques autour du monde. Dernière étape de sa mission et non des moindres : une conférence devant l’ONU à New York.

Lire la suite
Salomé Zourabichvili, alumna et Présidente

Salomé Zourabichvili, alumna et Présidente

Diplômée de Sciences Po en 1972, professeure à Sciences Po entre 2006 et 2015, Salomé Zourabichvili est la première femme élue présidente de Géorgie depuis le 28 novembre 2018. Mais aussi l’une de nos rares alumna femmes et cheffes d’État. À l’occasion de sa conférence du 18 février 2019 dans son alma mater, retour sur la brillante trajectoire d’une étudiante prometteuse, et timide. 

Lire la suite
Fact-checking, un combat difficile à gagner

Fact-checking, un combat difficile à gagner

Les «fake news», ou infox, sont devenues les grandes animatrices des campagnes électorales récentes, de la campagne pro-Brexit au Royaume-Uni jusqu’à l’élection du nouveau président brésilien Jair Bolsonaro, en passant par diverses élections en Europe et aux États-Unis. Emeric Henry, professeur au Département d'économie de Sciences Po a mené une étude pour étudier comment luttre contre ces "fakes news".

Lire la suite
Paul Claudel, diplomate à ses heures

Paul Claudel, diplomate à ses heures

Poète et dramaturge français, frère de la sculptrice Camille Claudel, membre de l’Académie française, Paul Claudel est un ancien élève de Sciences Po. Bien que son parcours étudiant fut en demi-teinte, les années qu’il passa à Sciences Po ont été déterminantes dans le choix de sa carrière diplomatique. Parallèlement à ses fonctions de consul, Claudel a écrit des poèmes, pièces et essais, loués pour leur lyrisme. Catholique fervent souvent controversé pour ses positions politiques très à droite, Paul Claudel fut un grand artiste symboliste. 

Lire la suite
Voix afghanes

Voix afghanes

Diplômée 2018 de l’École des affaires internationales de Sciences Po, Samina Ansari a choisi de s’engager pour son pays, l’Afghanistan. Devenue directrice exécutive du Centre pour les femmes à l’université américaine d’Afghanistan, elle encourage les femmes de son pays à créer des entreprises. Portrait vidéo d’une alumna engagée.

Lire la suite
Civiliser le capitalisme

Civiliser le capitalisme

Dans son dernier ouvrage, Civiliser le capitalisme (Fayard), Xavier Ragot, président de l’OFCE, propose de repenser le libéralisme économique afin de réduire l’insécurité économique et de défendre la démocratie. Parmi les solutions proposées, la mise en place d’une assurance chômage européenne, comme cela a été fait au niveau national avec les États-providence. Interview.

Lire la suite