Petróleos Mexicanos: del monopolio a la gobernancia de empresa

Écrit par Tzitzi MORAN (IEP de Paris, Premier cycle ibéro-américain de Poitiers)   

A finales de los 90, diversas compañías petroleras a nivel internacional llevaron a cabo una serie de fusiones y adquisiciones, reflejando un interés por la racionalización de sus estructuras organizacionales. Por medio de una reducción de su personal y una reorganización basada en la especialización de sectores y la complementariedad entre éstos, buscaron enfrentar la creciente competitividad a nivel internacional, en un contexto donde los riesgos económicos, geopolíticos y climáticos se multiplican sin cesar. Dicha reorganización administrativa de las sociedades petroleras nacionales tuvo por objetivo satisfacer la demanda interna de combustibles y regular el desarrollo económico e industrial de su país.

En América latina, esta transformación se llevó a cabo en un contexto donde la falta de solvencia económica y financiera había conducido a la mayoría de los países de la región a adoptar programas de ajuste estructural. En conformidad con el Consenso de Washington, se desarrollaron políticas de orden neoliberal, dirigidas a la disminución de la intervención del Estado en el plano económico. Sin embargo, esta visión se topó con dificultades al intentar ser aplicada al sector energético: la importancia tradicional del sector minero en Latinoamérica, la existencia de empresas públicas - por lo general dotadas del monopolio en la gestión de hidrocarburos -, así  como el complejo entramado político característico de la región, son algunos de los factores que explican la resistencia a una reforma energética.

Ante ello, la industria petrolera en México y la sociedad nacional Petróleos Mexicanos (Pemex), resultan ejemplares, por ser uno de los casos más delicados y, por ende, más significativos respecto a la gestión de hidrocarburos. En México, más que en cualquier otra parte de América latina, la historia y la configuración del sistema político y económico mexicano han otorgado características particulares a las estrategias y a las medidas adoptadas para reorganizar la sociedad nacional y la industria petrolera del país.[1] Por un lado, la Constitución otorga un rol particular a la nación, única encargada de la gestión y comercialización de hidrocarburos. Por otro lado, la expropiación petrolera de 1938 tiene un peso bastante importante en el imaginario popular, arraigándose a la cultura mexicana y asociando desde entonces, prácticamente de manera mitológica, la posesión de petróleo a la defensa de la soberanía nacional. A su vez, la transición hacia la democracia en el país se ha caracterizado por un gobierno dividido, incapaz de crear consensos, lo cual obstaculiza la realización de una reforma integral al sector petrolero.

Por lo tanto, estudiar el monopolio del Estado en este sector clave de la economía resulta de gran interés, en aras de descubrir su evolución, así como los criterios bajo los cuales Pemex podría construir una nueva gestión que le permita mantener a la vez su estatus de empresa pública, así como la eficiencia y la eficacia del sector privado frente a un mercado internacional cada vez más competitivo. El presente estudio, pretende abordar las diferentes lógicas de reforma del Estado que se impusieron a lo largo de las reformas petroleras en el país, así como los obstáculos que emergieron ante dichas transformaciones, demostrando que la reforma petrolera va más a allá de las consideraciones de tipo empresarial, económico y financiero, al integrar enfoques políticos y simbólicos sumamente reticentes al cambio. 

La creación de una institución

La complejidad de la reforma petrolera en México resulta incomprensible sin analizar los orígenes de Pemex, así como el papel que éste ha jugado en la historia del México contemporáneo, ya que el proceso de consolidación de la industria petrolera responde a una lógica eminentemente política. Las raíces de Pemex se remiten a los años 30, a un Estado que buscaba reconstruirse y consolidarse tras la Revolución Mexicana. Bajo una tentativa  mayoritariamente interventora en la economía, los intereses nacionales entraron en conflicto con aquéllos de los inversionistas extranjeros en el sector energético, interpretando su falta de acatamiento hacia el nuevo modelo político como una amenaza inaceptable hacia la soberanía del Estado.[2] Ello condujo al presidente Lázaro Cárdenas a la nacionalización del petróleo y a la creación por decreto de Petróleos Mexicanos (Pemex).

Aunque la noción de monopolio de Estado no correspondía a la visión inicial de Pemex, poco después éste recibió el estatus monopólico en la gestión de la actividad petrolera de parte de mecanismos cien por ciento legítimos. Particularmente, la reforma al artículo 27 constitucional de 1940 estipula que la industria petrolera pertenece al Estado y atribuye a ésta un carácter estratégico en la economía mexicana. De esta manera, gracias a una transferencia de derechos, el Estado se convierte en el representante jurídico y político de la nación y Pemex actúa como el instrumento que le permite organizar las industrias petrolera y gasera y fomentar su desarrollo. A partir de entonces, el Estado pasó a controlar todas las actividades del sector, tanto mineras, como de transformación industrial. Con la consolidación de facto y de iure del monopolio, una serie de objetivos y tareas fueron conferidos a Pemex, excediendo por mucho aquellas que normalmente manejan las compañías petroleras.  

De acuerdo a las teorías sobre la organizaciones, la definición precisa de los objetivos, los roles y las responsabilidades - a todos los niveles de una empresa - resulta fundamental para asegurar el buen funcionamiento de la organización, sobre todo si se trata de una compañía estatal. En su caso, la nación es propietaria de los recursos y al mismo tiempo, reguladora y operadora de la industria, lo que puede conducir con mayor facilidad a la confusión de los objetivos y de las funciones. En este sentido, Pemex ejemplifica muy bien la duplicación de tareas, el conflicto entre las agendas y prioridades de las diferentes entidades a cargo de dichas funciones y la ausencia de un dinamismo económico y organizacional, generando a su vez una serie de efectos perversos.

Los diversos roles de Pemex: capacidades y restricciones

Por medio de Pemex, el gobierno mexicano es el único administrador del sector energético y representa la autoridad fiscal en la materia. No solamente recibe la renta petrolera, sino que también autoriza y controla las inversiones efectuadas en este sector, así como los niveles de endeudamiento de la empresa.[3] En cuanto a las actividades de exploración y producción, el Estado es el inversionista exclusivo, coordinando todas las actividades del sector y operando sus proyectos. Además, Pemex representa un apoyo clave en la economía nacional, pues produce y provee la energía primaria y los bienes estratégicos, concentrando los factores de producción y de servicios en una sola entidad. Por otro lado, incluso si hoy en día el peso del petróleo es menos importante en la balanza comercial, su importancia en las finanzas públicas aún resulta considerable. Particularmente, Pemex contribuye al financiamiento de gran parte de los programas sociales y de infraestructura, así como al pago de la deuda externa del país. Finalmente, su impacto en el imaginario popular aún es bastante significativo, al ser considerada una institución al servicio de la patria y defensora de la soberanía mexicana. 

Sin embargo, si bien Pemex logró responder a las metas que se le asignaron durante varios años, esta política terminó por generar efectos contraproducentes. La compañía se convirtió en una empresa deficitaria, cuyo funcionamiento pasó a depender de las subvenciones del Estado y de un endeudamiento sumamente elevado. El modelo de industrialización por substitución de importaciones (ISI) favoreció una economía cerrada y proteccionista, lo que produjo que el precio del petróleo resultara de una decisión política y no en función del mercado internacional. Por un lado, la capacidad de autofinanciamiento de la compañía alcanzó sus límites y dejó de satisfacer la cada vez mayor demanda de las industrias mexicanas en expansión. En este sentido, la falta de autonomía presupuestaria hizo que el consorcio se volviera sumamente dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Por otro lado, el hecho de no contar con los recursos para invertir en la exploración de crudo, aunado a una planeación inadecuada y un nivel de transparencia de la información y rendición de cuentas prácticamente inexistente, puso en duda la credibilidad que la empresa proyectaba hacia el exterior. Pemex se convirtió así en un aparato lento e inoperante, controlado por una burocracia sindical.

Ante las transformaciones que otras empresas petroleras públicas estaban viviendo en el resto del mundo, la reorganización administrativa de Pemex pasó a ocupar un lugar prioritario en la política mexicana. A partir de ello, surgieron diversas iniciativas para reformar el modus operandi de la institución, inspiradas en una estructura de gobernancia (governance structure), capaz de refundar las bases económicas, políticas y sociales bajo las cuales se edificó el "gigante petrolero".

Reformando a Pemex

Pensar en una reforma de Pemex trae consigo una serie de preguntas: ¿Cómo instaurar una lógica de mercado en un monopolio de Estado? ¿Qué medidas adoptar? ¿Cómo internacionalizar una empresa que se había dedicado a responder a la demanda local? ¿Cómo forjar una nueva cultura empresarial al interior del sindicato petrolero si éste aún funcionaba bajo el modelo corporativista? ¿Cómo introducir criterios de responsabilidad social - basados en la transparencia de la información y en la responsabilidad financiera - en una organización donde prevalecía la tradición discrecional? ¿De qué manera Pemex lograría contribuir a la democratización del país?

Entre el monopolio y la una lógica de mercado

Si bien la política petrolera, como cualquier otro programa sectorial, tuvo que coordinarse con la apertura de la economía bajo el paradigma neoliberal, esta armonización se aceleró a partir de la presidencia de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), debido a un doble proceso: la entrada de México al GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) y, sobre todo, las negociaciones en torno al TLCAN (Tratado de Libre Comercio de América del Norte). Concretamente, las reformas puntuales a Pemex como organización fueron posibles gracias a la salud financiera de la sociedad nacional al inicio de la presidencia salinista, y a la mayoría en el Congreso con la que contaba el gobierno en turno. A su vez, el debilitamiento del sindicato petrolero tras el arresto de su líder, así como el ascenso al poder de una nueva élite política - los tecnoburócratas[4] - representan  fenómenos clave que encauzaron los cambios a llevar a cabo en el sector energético.

En este sentido, la reorganización administrativa inicial se enfocó primeramente a precisar el papel del Estado en la empresa, es decir, a definir qué representaba para Pemex ser una empresa estatal. Fue así que se marcó la diferencia entre dos aspectos que se habían aplicado indiscriminadamente al interior de la compañía y que  afectaban su desempeño: el gobierno y la nación. Gracias a esta separación fue posible distinguir dos funciones hasta entonces sobrepuestas: (1) la autoridad de gestión, correspondiente al Estado; y (2) la reglamentación de la administración, asumida por Pemex como empresa. En un segundo plano, se buscó subordinar los criterios políticos a los económicos, en aras de maximizar los beneficios y aumentar la calidad de la producción de hidrocarburos. Para lograrlo, la reforma de 1992 dividió a Pemex en un holding y cuatro filiales (Exploración y Producción; Refinamiento; Gas y Petroquímica de base;  Petroquímica). La división de la compañía tuvo por objetivo la descentralización del poder y la delegación de responsabilidades a cada filial (financieras, patrimoniales, legales). El cambio de una estructura vertical a una basada en la lógica del mercado permitió identificar las actividades y entidades deficitarias, intentando corregirlas por medio de un enfoque economista mucho más fuerte que el mantuvieron los ingenieros técnicos durante años. A su vez, se mantuvo el monopolio en el upstream, pero todas las actividades periféricas - principalmente de servicios y de logística - (downstream) fueron parcialmente privatizadas. Si bien estas primeras iniciativas representan un paso hacia una apertura de la compañía, el valor estratégico y político de esta modificación fue mucho menor al que se hubiera generado en caso de buscar incluir una mayor participación del sector privado en los activos principales. 

Para los expertos en economía empresarial - Chandler y Williamson - las ventajas de una organización descentralizada en unidades autónomas radican en el manejo más claro de la información y por consiguiente, de una mayor transparencia contable, así como una mayor responsabilidad de cada filial para cumplir con los resultados planteados. Sin embargo, en el caso mexicano se observa que la división en filiales se pensó como un mecanismo para introducir la lógica de mercado en una estructura monopolística, donde las transacciones internas de Pemex pasaron a efectuarse entre filiales distintas, con base a los precios marcados por el mercado internacional. Simultáneamente, una reglamentación más amplia, basada en procedimientos mejor definidos y una mayor rendición de cuentas, incentivó la competencia interna. De hecho, este sistema buscó ir más allá de la simple regulación y sanción de prácticas anticompetitivas, para enfocarse también en la eliminación de cualquier otra fuente de ineficacia económica, como por ejemplo, los abusos de poder de algunos miembros del sindicato. Diversos mecanismos vinieron a definir el marco legal bajo el cual se regiría Pemex, entre los que destacan la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, la Ley Federal de Competencia Económica, la Comisión Federal de Competencia, varias reglamentos concernientes a la gestión de gas y, sobre todo, la creación de la Comisión Reguladora de Energía.

La propuesta [buscó] dotar a Petróleos Mexicanos de mayor autonomía de gestión, ampliar la transparencia en su administración y la rendición de cuentas a los ciudadanos, aprovechar mejor los recursos tecnológicos disponibles, multiplicar su capacidad de operación y, al propio tiempo, garantizar que el petróleo que existe en la totalidad del territorio nacional [continuara] siendo propiedad exclusiva de los mexicanos y una fuente de ingresos duradera para esta y futuras generaciones.[5]

La apertura del downstream se enfocó reducir la incertidumbre de las operaciones financieras, en aras de favorecer la inversión privada. Bajo esta perspectiva, se creó Pemex Comercio Internacional, S.A. De C.V. (PMI), encargada de comercializar los productos petroleros en el extranjero, así como de afrontar los retos potenciales de la volatilidad del mercado petrolero internacional. Priorizando la noción de utilidad, PMI se consacró a la optimización de beneficios de las transacciones comerciales a todos los niveles - producción, refinamiento y distribución - a través de Profit Centers.[6] Asimismo, sirvió de centro piloto para aplicar una gestión enfocada a la cultura empresarial, por medio de la descentralización relativa de funciones, la apertura en la toma de decisiones, la profesionalización de sus reglamentos y su cuerpo administrativo, y la exclusión de cualquier organización sindical de su funcionamiento.

La administración de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) continuó con el mismo género de reformas, favoreciendo un enfoque económico en la modernización de Pemex. En el contexto de la crisis de 1994, Zedillo se vio obligado a fomentar la apertura a la inversión privada en algunos sectores (gas natural y pretroquímica). A su vez, en busca de un apoyo financiero capaz de recuperar la estabilidad, el gobierno ratificó el Tratado de Marcos Regulatorios de América del Norte (North American Framework Agreement, NAFA) con Estados Unidos. Bajo este convenio, el gobierno zedillista privatizó la producción de electricidad y el sector de telecomunicaciones, y permitió la apertura en la distribución y el trasporte del gas natural. No obstante, Zedillo no pudo dar seguimiento a proyectos que implicaran mayores transformaciones, como la tentativa de vender la petroquímica, debido a una reconfiguración de poder en la esfera política. A partir de 1997, por primera vez en la historia del Partido Revolucionario Institucional (PRI), éste dejó de contar con la mayoría legislativa - hecho que se verá reforzado en 2000, a partir de donde ningún partido tendrá la mayoría en el Congreso -, lo que obstaculizó cualquier iniciativa de reforma profunda a la sociedad nacional.

Esta primer ola de reformas administrativas suscitó una mayor flexibilidad en la estructura organizacional, capaz de aumentar el margen de acción de la empresa y promover la responsabilidad y el compromiso de sus colaboradores. Dicho esquema consideraba que no era preciso pasar por una reforma constitucional para incrementar la eficacia y la productividad de la empresa, por lo que se limitó a medidas meramente administrativas.

La implementación de la nueva gestión pública

A partir de diciembre de 2000, la nueva dirección de Pemex buscó desarrollar una concepción totalmente empresarial, opuesta en gran medida a la visión economista de las administraciones anteriores. Bajo el primer gobierno no priísta, Vicente Fox - candidato vencedor del Partido de Acción Nacional (PAN) - se encargó de colocar a uno de los mejores empresarios del país a la cabeza de Pemex - Raúl Muñoz Leos -, quien instauró a su vez una filosofía empresarial en la institución, buscando hacerla más competitiva y ponerla a la altura de las principales compañías internacionales, sin que ésta dejara de ser una empresa de Estado. El reto no sólo consistía en la reducción de costos y el aumento de la productividad de la empresa, sino también en concentrar los recursos humanos y financieros necesarios para hacer de la compañía un ente más eficiente, pero sobre todo, en dejar atrás las visiones sexenales, en aras de adoptar una visión integral de la industria, capaz de asegurar la continuidad de las políticas. La noción de una nueva gestión pública cobró importancia en el conjunto de la administración de Fox, sometiendo todas las instancias administrativas - incluyendo Pemex - a la aplicación del Modelo Estratégico para la Innovación y la Calidad Gubernamental. Esta iniciativa desarrolló programas de formación de los funcionarios públicos, basados en el concepto de rendimiento, mecanismos de control y evaluación de resultados. 

Sin embargo, el nuevo equipo al mando de Pemex se topó frente a un escenario fragmentado. La reorganización de Pemex en un holding, había acentuado las fracturas internas de la sociedad nacional, tanto a nivel de su personal, como de los resultados en términos de producción.[7] A su vez, generó antagonismos entre las diversas filiales al no considerar que cada una contaba con necesidades e intereses distintos, que les llevaron a buscar maximizar sus ventajas comparativas y sus beneficios sin tomar en cuenta la coordinación entre filiales. Por lo tanto, desde el principio de su gestión, se buscó reintegrar administrativamente las cuatro filiales bajo una dirección corporativa sólida, capaz de definir las metas comunes y de favorecer la coordinación y la cooperación.

No obstante, el margen de maniobra de Muñoz Ledo se vio rápidamente limitado, ya que la Ley Orgánica de Pemex de 1992 impedía restructuraciones completas, aunado al hecho de que el PAN no contaba con la mayoría en el Congreso para apoyar sus diversas propuestas. Por otro lado, la falta de autonomía financiera y la incapacidad del gobierno por recaudar impuestos, hicieron que Pemex se convirtiera en un instrumento de ajuste macroeconómico y fiscal a corto plazo, afectando la operabilidad de la empresa a mediano y largo plazo.[8] Finalmente, el esfuerzo de la nueva administración por ligar los recursos petroleros al desarrollo de la industria nacional por medio de mayores inversiones en las actividades de refinamiento - también conocido como Proyecto Fénix -, así como la propuesta de reforma fiscal de Pemex, se estancaron en los debates del Congreso, remitiendo su aprobación al gobierno siguiente. La gran reticencia al cambio por parte de las estructuras existentes y la ausencia de resultados se tradujo en una reducción de credibilidad, lo que demuestra el gran peso de la política en la reforma administrativa de la empresa.

Calderon: Frente a lo imposible

Buscando retomar las iniciativas de reforma de Pemex, el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012) presentó ante el Congreso cinco propuestas concernientes a la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en la rama del petróleo, la Ley Orgánica de Pemex, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Orgánica de la Comisión Reguladora de Energía  y la Ley para la creación de la Comisión del Petróleo. Asimismo, se sugirió una reforma a la Ley Federal de Derechos, para sentar las bases de la fiscalidad de Pemex, en aras de que la empresa disponga de un régimen fiscal más acorde con las condiciones actuales de los yacimientos mexicanos, que favorezca el saneamiento de sus finanzas y recupere la capacidad de inversión que demanda la modernización de la empresa más importante del país. Ha sido un debate complejo, no sólo por la propia naturaleza del tema, sino por la gran diversidad de intereses que han influido directa o implícitamente. Lejos quedaron las circunstancias en que Salinas modificó en 1993 la Ley de Derechos. Ahora no ha sido suficiente la propuesta del Presidente, se ha requerido la opinión de los gobiernos estatales y municipales, la visión de cada una de las fracciones parlamentarias en ambas cámaras del Congreso, y por supuesto, el interés - algunas veces contradictorio - de Pemex y de la Secretaría de Hacienda.

De acuerdo a la iniciativa de reforma energética, el Estado aún mantiene el dominio y propiedad de los hidrocarburos, así como la propiedad y el control total sobre Pemex, el cual conserva a su vez su naturaleza de organismo descentralizado de la administración pública. Ello implica que la propuesta está sujeta a las disposiciones en materia de petróleo contenidas en la Constitución. No obstante, la virtud de la iniciativa es que propone modificar, de manera integral - y sin pasar por una reforma constitucional - el marco regulatorio que rige la industria petrolera y que actualmente representa una camisa de fuerza para un mejor funcionamiento de la empresa.[9] 

Evaluación de las reformas

Sería exagerado asegurar que los respectivos procesos de reforma representan una ruptura entre las visiones que cada uno maneja - economista y empresarial - respecto a la gobernancia de Pemex. Ambas propuestas corresponden a los principios de un mercado y una industria globalizados, favoreciendo la implementación de instituciones y reglamentaciones con una lógica de mercado. Asimismo, ambas consideraron las cuestiones organizacionales como básicas para responder a las necesidades de Pemex sin recurrir a una modificación constitucional. Sin embargo, el modelo economista estimuló la competencia sin afectar la estructura de derechos y el régimen de propiedad. Por su parte, el modelo que prevaleció desde 2000, considera que la estructura de derechos y la propiedad privada crean estímulos positivos para la eficacia económica, fundamentales a un contexto donde el carácter estatal de la compañía conlleva un nivel inherente de burocracia, y por consiguiente, una relativa ineficacia.

La diferencia principal entre los modelos recae en una visión distinta respecto a las empresas públicas. En el primer caso, el Estado sigue siendo una referencia significativa, por lo que no se busca conferir obligaciones fiscales o sociales a la sociedad nacional, y los ingresos pasan directamente al gobierno nacional. Contrariamente, el segundo caso traslada los criterios de funcionamiento de una compañía privada a los de de una institución estatal. Por otro lado, el concepto de eficacia también se interpreta de manera distinta. Los economistas se basaron en criterios de naturaleza económica y fiscal para fortalecer el rol fiscal y social de Pemex, mientras que los empresarios buscaron integrar las nociones empresariales y otorgar autonomía financiera a la entidad para hacerla más responsable y sustentable.

Sin embargo, al elaborar una evaluación final de los éxitos y fracasos de las reformas al sector energético en México, los resultados tuvieron, en términos generales, un impacto relativamente limitado. Si tomamos como punto de partida el hecho de que la reforma de una empresa pública busca simplificar y despolitizar los objetivos y el funcionamiento de ésta - por medio de nuevos criterios de reclutamiento, basados en la meritocracia y la profesionalización -; mejorar  el proceso de toma de decisiones, particularmente en lo que concierne a las inversiones del sector privado; así como ampliar el margen de acción y cumplimiento de las regulaciones vigentes; ¿cómo explicar  el fracaso de la reforma energética en México?

Retos a la gobernancia de Pemex

Una capacidad de acción restringida

En gran parte, los recursos financieros, la información y el know how (en términos de conocimiento, formación y experiencia de los empleados) delimitan las posibilidades organizacionales de una institución. En México, las reformas no eliminaron los obstáculos a la dirección ideal del sistema petrolero. En primer lugar, el modelo burocrático sigue predominando, debido a la extrema dependencia de Pemex vis-à vis diversas Secretarías de Estado. La falta de autonomía presupuestaria aún representa uno de los principales paradigmas. A su vez, el marco regulatorio de la industria petrolera se aplica de manera homogénea a toda la administración, por lo que resulta demasiado rígido e inadecuado a las características del sector energético, restringiendo el dinamismo que éste último requiere. Si bien la creación de la Comisión Reguladora de Energía constituyó un paso significativo, ésta no cuenta con la experiencia, los recursos ni el poder necesarios para emitir una verdadera influencia sobre Pemex y corregir los males del modelo burocrático.

En segundo lugar, la falta de informaciones precisas sobre la producción de crudo, ponen en duda la credibilidad de la empresa y reducen el impacto potencial de una mayor transparencia sobre la desburocratización de la sociedad nacional. Por ejemplo, la confidencialidad de los libros blancos - que contienen el balance de cada administración al cabo de un sexenio - impiden analizar las operaciones de los gobiernos anteriores y denotan la persistencia de la discrecionalidad en la gestión de hidrocarburos que la política de transparencia no ha logrado eliminar.

Finalmente, los diferentes esfuerzos por aumentar la rendición de cuentas por parte de Pemex desembocaron en controles excesivos sobre los funcionarios. La Secretaría de la Función Pública sometió a la compañía a una reglamentación desmesurada que terminó por asfixiarla. El hecho de que dichas normas se encuentren mayoritariamente sujetas a interpretación revela las inconsistencias de las reformas anteriores. Por su parte, la independencia administrativa y la autonomía de gestión todavía se encuentran latentes. De alcanzarse, liberarían a la compañía de los cabildeos y las negociaciones políticas y le permitirían emitir una visión de empresa mucho más técnica y a largo plazo, encauzando también el desarrollo de una reglamentación propia al sector energético, capaz de guiar a Pemex hacia una mejor gobernancia organizacional. 

Los vínculos forjados entre la industria petrolera y el régimen político

La práctica de otorgar privilegios a la dirección sindical a cambio de mantener el control charro[10] sobre los trabajadores petroleros ha sido parte esencial de la industria petrolera. Para recompensar el apoyo al régimen, las diversas administraciones cerraron los ojos ante los abusos del sindicato: los líderes sindicales se desempeñaron al mismo tiempo como diputados, senadores o gobernadores, mientras que la oposición al sindicato se vio intimidada y reprimida. El STPRM todavía representa uno de los núcleos más poderosos del corporativismo, dotado de un poder económico y político considerable que lo convierte en un actor ineludible en el funcionamiento de la industria petrolera mexicana.[11]

Así, gran parte de la oposición a la reforma se encuentra ligada a la refuncionalización del sistema corporativista. En el caso de Pemex, se ha mantenido intacto el esquema de complicidad entre la administración y el sindicato, que se refleja por un lado, en el otorgamiento irregular de prebendas a los líderes - ya sea para su disfrute personal o para cooptar a determinados miembros; y por el otro, en el despido o jubilación anticipada de quienes intentan organizar a los trabajadores en forma independiente. En ello, juega un papel importante la Secretaría del Trabajo, que desde hace varios años se ha negado a reconocer a organizaciones como la Unión Nacional de Trabajadores de Confianza de la Industria Petrolera, quien sigue en lucha a pesar de las diversas tentativas por reprimir sus labores.

Por otro lado, el clientelismo al interior de la sociedad nacional es otro tema de importancia mayor, reflejado por la politización de los cargos directivos. Salvo excepciones recientes, los directores de Pemex no se caracterizaron por su experiencia y conocimiento profundo del mundo energético antes de su nombramiento. Ello se explica por la proximidad existente entre algunos funcionarios públicos y el jefe del ejecutivo, lo cual llama la atención al tratarse de una empresa sumamente estratégica para el desarrollo del país.

Estas dinámicas resultaron posibles debido a que, a pesar de los esfuerzos efectuados, nunca se experimentó un cambio de la visión corporativista a una cultura corporativa real y tangible. Teóricamente, las transformaciones institucionales deberían promover a su vez cambios mentales y culturales. De acuerdo a Robert Mabro, la transición a una cultura empresarial consiste en pasar de un comportamiento semi-administrativo a un comportamiento económico moderno, de una mentalidad latifundista a la de un empresario.[12] En comparación con otras compañías petroleras internacionales - como la brasileña Petrobas - Pemex requiere un mayor dinamismo que le permita abandonar su actitud de aletargamiento y pasividad, para adoptar una voluntad de inserción en la competencia internacional. Por lo tanto, mientras que la óptica corporativista prevalezca en su administración, las reformas perpetuarán el status quo de la sociedad nacional.     

Hacia una reforma constitucional

El proceso de reformas resulta bastante complicado debido a que implica una reforma a la Constitución, en un escenario donde ningún partido cuenta con la mayoría legislativa para lograrlo. Debe destacarse que toda iniciativa que busque una modificación constitucional, requiere la aprobación de dos tercios del Congreso a nivel federal y la mayoría absoluta en los congresos locales. Por consiguiente, todas las reformas se han limitado a reestructuraciones administrativas que no contemplan una reforma de fondo. No obstante, Pemex y la industria petrolera nacional atraviesan una situación delicada que es necesario atender de inmediato: la producción de petróleo sumó cuatro años a la baja, no se están restituyendo suficientes reservas para las futuras generaciones, la importación de gasolina es cada vez mayor y la sociedad nacional no cuenta ni con la experiencia (know-how) ni con los recursos para afrontar dichas dificultades. Estos aspectos revelan la necesidad de aumentar la participación de los actores privados, no sólo en materia económica, sino también en la capacitación técnica para dirigir correctamente las actividades de la empresa. Una reforma constitucional podría lograrlo sin modificar el estatus de compañía de Estado del cual beneficia Pemex. De hecho, la libertad y la economía de gestión de Pemex deben residir en decidir dónde y cómo administrar los fondos que obtenga del gobierno federal y con qué empresas aliarse o coinvertir en proyectos de exploración y producción -conocidos como de "aguas arriba"- o de refinación, petroquímica, procesamiento y comercialización -conocidos como de "aguas abajo".

Un gobierno dividido

Durante todo el régimen priísta, la política mexicana se caracterizó por una disciplina partidista por parte del Congreso, reflejada en una obediencia extrema al ejecutivo y en la aprobación de todas las iniciativas que este último propusiera. No obstante, a partir de 1997, el gobierno perdió la mayoría legislativa, lo que se tradujo en un margen de acción reducido para la aprobación de cualquier reforma integral, tanto en el sector energético como en otros ámbitos. Particularmente en los sistemas presidenciales, los partidos de oposición enfrentan una notoria ausencia de incentivos para cooperar con el partido del presidente en el ámbito del poder legislativo por dos razones principales: si cooperan, y la cooperación resulta exitosa, el partido gobernante y el presidente serán los principales beneficiados en términos políticos y electorales; si fracasa la cooperación, todos los miembros de la coalición han de compartir el fracaso. En síntesis, cooperar no es recomendable porque no se gana nada con el éxito y se pierde mucho con el fracaso. Por lo tanto, la parálisis institucional será el resultado final siempre que el partido del presidente no cuente con una mayoría en el Congreso.[13]    

Durante las últimas iniciativas de reforma petrolera, ninguna coalición victoriosa estable se ha desarrollado, es decir, no existe ninguna alianza consistente y durable que asegure a una fracción legislativa el control del Congreso. La estrategia política de Calderón se ha concentrado entonces en permitir a los legisladores la elaboración de un texto sobre la reforma petrolera. Asimismo, tras la presentación de sus iniciativas al Congreso, el ejecutivo favoreció el debate al interior del legislativo a través de seminarios y conferencias de expertos. No obstante, las posiciones de los diversos partidos políticos aún se encuentran divididas, por lo que la reforma ha perdido su papel prioritario en la agenda legislativa.

El paradigma del oro negro: Estado = Nación = Pemex

Reformar el sector energético en México implica también una transformación de valores, de concepciones y de normas, no solamente a nivel de la administración pública, sino también en el imaginario popular. A nivel histórico, México fue el primer país en nacionalizar el petróleo, repercutiendo simbólicamente en la conciencia nacional de la población mexicana. "No se puede dejar de lado el aspecto simbólico, pues la expropiación petrolera aún se percibe como una pieza fundamental de la soberanía nacional, entre los diversos mitos de la historia mexicana", declara el escritor Carlos Fuentes al referirse a la imagen del petróleo.[14] Por lo tanto, las diversas instancias políticas se valieron de paradigmas sobre el oro negro - ya sea para legitimar la reforma energética o para bloquearla. A manera de ejemplo, el gobierno de Calderón hizo referencia al petróleo como el tesoro de México, mientras que la oposición se basó en el plan simbólico al asociar la posesión de petróleo con la defensa de la soberanía nacional y la redistribución de ingresos. Hoy en día, este enfoque parece tener un mayor peso, al exaltar el papel de Pemex como una empresa de los mexicanos y al rechazar una participación más activa del sector privado. El argumento principal de la oposición recae en que la inversión extranjera en el sector energético involucraría la privatización de Pemex, recordando los malos antecedentes del gobierno en la privatización de empresas públicas - como en el caso del sector bancario y el de telecomunicaciones -, así como las consecuencias político-sociales de tales procesos. Si bien ninguna de las iniciativas ha tenido por objetivo la privatización total de la empresa, este tipo de manipulación del significado de una reforma repercute en su efectiva aprobación, implementación y seguimiento a largo plazo.

El desarollo de una responsabilidad social

A diferencia de las compañías petroleras internacionales que se interesan exclusivamente en la rentabilidad de su empresa, Pemex - como compañía pública - cuenta también con la misión social de reducir las desigualdades y promover al desarrollo nacional. Sus dirigentes han establecido que el hecho de que Pemex contribuya al fisco, y por consiguiente, a diversos programas de desarrollo, representa el cumplimiento satisfactorio de dicha misión. Sin embargo, la imagen de Pemex en las localidades del país es principalmente negativa, atribuyéndole el deterioro de las condiciones socioeconómicas y ecológicas a nivel local. La inversión pública en la industria petrolera no se ha traducido en el aumento del empleo a nivel nacional y los pocos beneficiados pertenecen a la élite local del sindicato petrolero, generando mayores desigualdades en la esfera local. Por otro lado, la contaminación  que se deriva de las actividades de transporte y extracción de crudo ha tenido un grave impacto en el medio ambiente. Finalmente, existe un alto grado de incertidumbre respecto a las donaciones de la empresa a los estados para impulsar el desarrollo local, lo que deja ver la falta de transparencia en el conjunto de las actividades en las que la empresa se ha visto involucrada.             

La integración de las visiones sobre la reforma

Dada la falta de convergencia entre los distintos enfoques sobre la reforma, algunas instituciones externas han concentrado esfuerzos sobre la definición de una buena gobernancia (good governance). Particularmente, el Fondo Monetario Internacional ha propuesto diversas recomendaciones sobre la necesidad de que Pemex disponga de los medios suficientes para concretizar sus objetivos y expandir sus tareas. Por otro lado, un grupo de expertos en Reino Unido,[15] elaboró el documento The Good Governance of the National Petroleum Report, dirigido a las empresas de Estado, planteando consejos específicos para mejorar la gestión de la compañía y aumentar los recursos de la nación, el desarrollo sostenible y la estabilidad social. A su vez, el conjunto de la comunidad internacional se ha manifestado a favor de ciertos principios fundamentales en la gestión petrolera: la precisión en los objetivos, así como en la definición de roles y de responsabilidades de cada uno de los actores, la autonomía fiscal de la sociedad nacional, la transparencia de la información, y un sistema de auditoría confiable. A pesar de que estas premisas sólo cuentan con un carácter recomendatorio, en cierta medida implican una presión internacional para reformar el sector energético, misma que se traduce en la diferentes tentativas de modernización surgidas a partir de 1990.

Conclusión

Desde hace ya varios años, el tema de la reforma del sector petrolero se encuentra a la orden del día, ya sea entre los responsables de Pemex, los miembros del gobierno, los miembros de la oposición, los grupos industriales o la comunidad internacional. Sin embargo, hasta ahora los debates padecen una fuerte ideologización y una desinformación constante de la problemática real que enfrenta Pemex. En un contexto donde la definición de una política petrolera resulta de carácter urgente, la reforma energética revela una importancia significativa, ya que en palabras del ex-director de Pemex, Adrián Lajous, la era del petróleo fácil llegó a su fin.

Por lo tanto, ¿cuáles son los objetivos que una reforma petrolera debería contemplar? Por un lado, la iniciativa debe conservar su tentativa hacia la apertura a la inversión privada, siguiendo una secuencia legal, institucional y operativa que dé certidumbre a todos los mexicanos de que efectivamente las reformas se están haciendo para proporcionar al país mejores alternativas de desarrollo, y que también dé certidumbre jurídica a los coinversionistas de Pemex. Por otro lado, gran parte de la problemática que se vive hoy tiene que ver con una percepción generada años atrás a partir del modelo corporativista - que operaba de manera poco transparente y que se niega a una reorganización, argumentando que una transformación de Pemex implica un daño a la nación. Por consiguiente, la nación debe comprenderse más allá de la empresa del Estado, más allá de Pemex. Concretamente, el debate sobre la sociedad nacional no debe centrarse en si está a favor o en contra de la soberanía nacional, pues se trata de otorgar para México la posibilidad de aumentar el dinamismo económico, de crear nuevas instituciones mejor adaptadas a sus necesidades - otras formas de organizarse -, de desactivar los centros de veto tales como los sindicatos, y de inaugurar una nueva relación entre el gobierno, el mercado y los ciudadanos, en aras de cimentar un modelo más democrático al actual.

Fuentes de Referencia

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[1] ROUSSEAU, Isabelle, À la recherche d'une meilleure gouvernance d'entreprise: Petróleos  Mexicanos (PEMEX), Centre d'études et de recherches internationales Sciences Po, Les Études du CERI, No. 136, juillet 2007, p. 4.

[2] Ibid, p. 6.

[3] ROUSSEAU, Isabelle, La réorganisation administrative de PEMEX (1989-2005): vers une nouvelle gouvernance d'entreprise?, dans Problèmes d'Amérique Latine: Les hydrocrabures dans les Amériques, les nouvelles règles du jeu, No. 57-58, été/automne 2005, Choiseul, p. 62.

[4] Se trataba de un equipo de jóvenes economistas formados en Estados Unidos, que instauraron una nueva visión en el plano económico y que empujaron al país hacia el modelo neoliberal, planteando soluciones para finalizar la recuperación de la crisis de 1982, promoviendo las privatizaciones, priorizando un enfoque económico sobre uno técnico y favoreciendo las transformaciones por medio de vínculos de camarillas o "cuates".  

[5] Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos, preámbulo, 1992.

[6] Pequeños grupos responsables de comercializar un producto, con un amplio margen de acción y movilidad, dirigidos a motivar la participación y la responsabilidad de su personal.

[7] La división en filiales subestimó la importancia del valor agregado de la cadena industrial - que va desde la exploración hasta la venta de gasolina o la producción de plástico - y priorizó exclusivamente el papel de Pemex como proveedor de energía.

[8] Hasta 2005, Pemex destinaba todos sus ingresos al fisco, teniendo que valerse de préstamos para cubrir sus impuestos y completar el modesto presupuesto que le destinaba el Congreso para su proyectos de desarrollo.

[9] Dicha propuesta contempla: acciones en materia de gobierno corporativo, deuda, presupuesto, contratación, adquisiciones, arrendamientos, servicios y obra pública, capacidad de ejecución, autonomía de gestión, régimen fiscal y transparencia, entre otros.

[10] El control charro hace referencia a la tradición del gobierno mexicano por cooptar a los sindicatos y a sus líderes.

[11] ROUSSEAU, Isabelle, À la recherche d'une meilleure gouvernance d'entreprise: Petróleos  Mexicanos (PEMEX), 2005, op.cit, p. 7.  

[12] MABRO, Robert, en CHEVALIER, Jean-Marie, « L'avenir des sociétés nationales des pays exportateurs d'hydrocarbures », Économies et sociétés, Série « Économie de l'énergie », 9, 1994, p. 11.

[13] Lujambio, 2000, p. 262.

[14] ROUSSEAU, Isabelle, À la recherche d'une meilleure gouvernance d'entreprise: Petróleos  Mexicanos (PEMEX), 2005, op.cit, p. 33. 

[15] Comformado por investigadores de la Chantam House (Londres) y del Centre for Energy, Petroleum and Mineral Law Policy de la Dundee University (Escocia).