Approches théoriques

Intégrations régionales

Écrit par Olivier Dabène   

La notion d'intégration régionale est apparue au lendemain de la seconde guerre mondiale sous la plume d'analystes préoccupés par la consolidation de la paix. Tous ou presque considéraient que les guerres étaient provoquées par des chocs de souveraineté, et qu'une paix garantie par une organisation internationale ne saurait être durable.

  • Le fonctionnalisme
  • Les réalisations concrètes, la solidarité de fait
  • Le néo-fonctionnalisme
  • Les communautés de sécurité
  • Critiques et tentatives de synthèse dans les années 70
  • Relances de l'intégration européenne, relance théorique
  • Tendances récentes
  • L'institutionnalisme intergouvernemental d'Andrew Moravcsik

 

Le fonctionnalisme

A l'origine des réflexions sur l'intégration régionale se trouve la perspective fonctionnaliste, telle qu'elle a été élaborée par un roumain émigré en Angleterre et aux États-Unis, David Mitrany (1888-1975), dans deux livres, l'un paru en 1933, The progress of international government, le second, plus connu, paru en 1943, A working peace system. An argument for the functional development of international organization.

Il s'agit pour l'auteur de trouver un système pour garantir la paix qui marche. La Société des Nations (SDN) a été un échec parce qu'elle heurtait les souverainetés. Il faut donc procéder différemment, non pour aller moins loin, mais pour aller plus loin. La solution idéale pour préserver la paix serait pour Mitrany d'intégrer tous les États dans une grande fédération. Conscient toutefois de l'impossibilité de procéder «à la hussarde», car cela créerait des rejets, Mitrany propose au monde une «alternative fonctionnaliste», qui consiste à «recouvrir les divisions politiques d'un tissu d'activités et agences internationales, dans lesquelles et grâce auxquelles les intérêts et existences des toutes les nations seraient progressivement intégrées».

Le fonctionnalisme est une approche pragmatique, précise-t-il. Il n'est pas nécessaire de prévoir une institution centrale, dotée de prérogatives précises consignées dans une constitution. Cela ne signifie pas que cette institution centrale n'apparaîtra pas. Mais elle doit émerger d'une nécessité. La fonction engendre les organes, le problème à résoudre détermine l'institution.

Mitrany illustre son propos par l'exemple de la crise de 1929 aux États-Unis. La politique de Roosevelt, le New Deal des années 1932-1933, est une réponse politique à une situation de crise. Roosevelt n'a pas pris la peine de modifier la constitution pour doter le gouvernement fédéral de plus de pouvoirs, il a simplement agi et il en est résulté une modification du système politique américain. L'exemple doit être suivi au plan international.

L'idée générale est donc d'organiser certaines activités au plan international, en fonction des besoins du moment et de l'intérêt général. Chaque organisation exerce séparément une fonction, comme dans un organisme vivant. Mitrany cite les exemples des transports, qui gagneraient à être coordonnés en Europe. Il admet que pour certaines fonctions de préservation de l'ordre et d'imposition de la loi, il faut une organisation plus stricte. Mais pour le reste, dans les domaines économique, social ou culturel, les formes d'organisation s'adaptent aux nécessités fonctionnelles.

Les différentes agences fonctionnelles doivent-elles être coordonnées au sein d'une plus vaste organisation? La réponse à cette question est dans la logique du raisonnement : oui, s'il y a une nécessité fonctionnelle qui apparaît.

Au total, l'idée est bien que la voie politique vers l'intégration est trop ambitieuse. Il faut passer par l'économique et l'unification économique jetterait les bases d'une union politique, garante de la paix.

 

Les réalisations concrètes, la solidarité de fait

Si David Mitrany a offert une réflexion stimulante, Jean Monnet a mis en pratique une méthode qui s'avère très efficace. Son expérience des "Systèmes des commissions exécutives alliées" pendant la première guerre mondiale lui fournit, comme il l'expose dans ses Mémoires, la « preuve concrète que les hommes, lorsqu'ils sont placés dans certaines conditions, voient que leur intérêt est commun et dès lors sont portés à se mettre d'accord. Ces conditions sont que l'on parle du même problème, avec la volonté et même l'obligation de lui donner une solution acceptable pour tous ». De même, le pool de transports que Monnet organise en octobre 1917 l'amène à estimer que  « Pour la première fois, un instrument de connaissance et d'action économiques de grande ampleur fonctionnerait entre plusieurs pays, les forçant à des échanges d'informations tenues secrètes. Il était permis d'imaginer, et nous ne nous en faisions pas faute, qu'un tel système demeurerait indispensable pendant la période de reconstruction et, ayant prouvé sa valeur, servirait ensuite de régulateur à la vie internationale ». Plus tard, ses expériences à la SDN et durant la seconde guerre mondiale, puis à la Libération au Commissariat au Plan, le confortent dans ses opinions. Face aux négociations devant aboutir au Conseil de l'Europe ou à l'Organisation européenne de coopération économique (OECE), il suggère une méthode qui consiste à "commencer par des réalisations à la fois plus pragmatiques et plus ambitieuses, attaquer les souverainetés nationales avec plus d'audace sur un point limité". Le traité du 18 avril 1951 créant la Communauté européenne du chargon et de l'acier (CECA) en est la concrétisation. L'échec de la Communauté européenne de défense (CED) marque la fin des ambitions fédérales et le repli sur une logique plus sectorielle (Marché commun).

 

Le néo-fonctionnalisme

A la fin des années 50, un groupe de politistes américains prend acte de l'échec du fédéralisme inspiré du fonctionnalisme, et ébauche une nouvelle approche théorique, le néo-fonctionnalisme. Ernst Haas (UC Berkeley) est le leader de cette nouvelle école qui s'attache à expliquer ce qui se passe en Europe, mais aussi ambitionne de prédire ce qui va suivre. La théorie est européo-centrée et son son biais normatif est clair, avec un ordre politique souhaitable (des États-Unis d'Europe à l'image des États-Unis d'Amérique). 

Les néo-fonctionnalistes considèrent l'intégration comme un processus et étudient les conditions initiales favorables à l'intégration, le point d'arrivée et les moyens d'y parvenir.

Pour Haas et son élève Schmitter, l'intégration ne peut réussir que sous certaines conditions. Leurs background conditions comprennent la taille des États, les taux de transaction, le pluralisme et la complémentarité des élites.  Concernant le processus, l'idée du néo-fonctionnalisme est simple : comme pour le fonctionnalisme, il s'agit de commencer par un secteur modeste et un engrenage (spillover) s'enclenchera. 

Ernst Haas  accorde une importance plus grande que Mitrany aux institutions centrales. Sa théorie de l'«intégration fonctionnelle», à l'origine, envisage l'action volontariste d'une institution centrale qui donne l'impulsion décisive à l'engrenage.  L'intégration est d'abord économique puis progresse de façon incrémentale et automatique vers l'intégration politique. L'aboutissement peut être une fédération. 

Les néo-fonctionnalistes ont cependant évolué sur la conception du point d'arrivée et du caractère automatique de l'engrenage. Ce dernier ne pouvait rendre compte de la crise traversée par la Communauté économique européenne, qui aboutit au compromis de Luxembourg de 1965. Et même agrémentée d'un «facteur De Gaulle», la théorie néo-fonctionnaliste s'accommodait mal des aléas politiques et de possibles involutions du processus .

Concernant le point d'arrivée, le schéma néo-fonctionnaliste a donc été maintes fois amendé. Au début des années 70, Haas séparait le bon grain de l'ivraie, tâchait de présenter un concentré des acquis de la théorie de l'intégration, et proposait de nouvelles directions de recherche.  L'accent qu'il avait mis auparavant sur les transferts de loyauté est quelque peu abandonné au profit du «transfert d'autorité-légitimité» mais, surtout, sa variable dépendante est mieux précisée. Ou plutôt ses variables dépendantes, puisqu'il en propose trois, qu'il nomme «État régional», «communauté régionale» et «chevauchement régional asymétrique».

Le premier de ces produits de l'intégration est plus qu'une simple fédération :

«Un État régional est un arrangement hiérarchiquement ordonné qui ressemble à nos États. L'autorité politique est concentrée au centre; les ressources sont rassemblées et distribuées depuis le centre. L'autorité centrale est légitime aux yeux des citoyens, des groupes de pression et des structures subordonnées. Dans la mesure où la culture politique de la région est "participative", la légitimité conférée à l'autorité centrale représente un sentiment de "nationalisme régional"».

Le second est à l'exact opposé :

«Une communauté régionale est une bête beaucoup plus curieuse. Elle tient comme établi le type d'interdépendance entre les unités participantes qui ne permet pas l'identification d'un unique centre d'autorité ni même d'un centre. C'est une image anarchique d'une myriade d'unités tellement différenciées qu'elles sont placées de force en situation d'interdépendance. L'autorité qui existe a été extraite des centres sans avoir trouvé de nouveau site. La légitimité, si elle existe, ne prendrait pas la forme d'une loyauté proche d'un nationalisme».

Enfin, le troisième correspond à une situation intermédiaire dont, selon lui, s'approchait la Communauté européenne :

«Le chevauchement asymétrique implique un arrangement beaucoup plus complexe. De nombreuses unités dépendent de beaucoup d'autres mais le patron d'interdépendance est asymétrique : dans certains domaines elles peuvent toutes être également interdépendantes, mais dans d'autres un petit nombre d'unités s'agglomèrent, alors que dans encore d'autres le panorama peut être différent. En bref, bien que l'autorité ait certainement été retirée des unités préexistantes, elle n'a pas été proportionnellement et symétriquement investi dans un nouveau centre; en lieu et place, elle est distribuée asymétriquement entre plusieurs centres, parmi lesquels aucun n'émerge, bien qu'on puisse imaginer des sous-types de cette variable dépendante impliquant plusieurs degrés d'autorité centrale. L'ensemble jouirait de légitimité aux yeux des citoyens mais il serait difficile de repérer le site du pouvoir en une autorité centrale unique; l'image de loyautés multiples emboîtées serait appropriée».

Il s'agit en somme d'évaluer des degrés d'unité régionale, en fonction de l'ampleur du transfert d'autorité/légitimité.

Les élèves de Haas ont apporté des précisions supplémentaires, notamment sur deux points importants : le processus d'apprentissage et le rôle des élites.

Philippe Schmitter semble particulièrement sensible au problème de l'apprentissage. Il analyse l'intégration comme un processus progressant par boucles rétroactives.  Des dirigeants se fixent des objectifs à atteindre en commun, grâce à des institutions régionales, et prennent des décisions qui peuvent aboutir à des effets inespérés et les amener ainsi à réviser les objectifs initiaux.

Ce processus d'apprentissage amène les dirigeants à constamment ajuster l'ampleur (scope) du domaine d'intervention des institutions régionales et le niveau (level) de leur capacité décisionnelle. Schmitter utilise la théorie des choix rationnels et envisage les acteurs faisant progresser ou régresser indépendamment le domaine d'intervention et l'autorité. Dans le meilleur des cas, lorsque les deux progressent, le plus souvent par secousses, on parvient à une communauté politique. Dans le pire, la construction communautaire régresse, voire même disparaît. Le plus souvent, toutefois, les acteurs de l'intégration répondent aux crises de façon insignifiante, de telle sorte que le processus se trouve bloqué ou, selon le terme de Schmitter, «capsulé» (encapsulated).

L'intégration est alors réduite à une agrégation d'institutions régionales bureaucratisées, chacune avec une spécialisation fonctionnelle, et qui opèrent dans un environnement d'indifférence. Cette vision pessimiste n'est pas étrangère à la conjoncture européenne de la fin des années 60, ainsi qu'à celle de l'Amérique latine que connaît Schmitter.

Schmitter a mis l'accent sur les comportements rationnels des élites. Leon Lindberg, autre élève de Haas, insiste sur le rôle décisif des acteurs politiques. Il s'intéresse aux conséquences politiques de l'intégration économique.  Il considère notamment que les progrès de l'intégration dépendent du volontarisme des responsables politiques dans les États membres et, surtout, que ce volontarisme dépend des bénéfices anticipés de l'intégration. 

Ce dernier point paraît tout à fait important et mérite de figurer parmi les legs de la théorie néo-fonctionnaliste.

Quoi qu'il en soit, en 1975, Ernst Haas déclare que la théorie néo-fonctionnaliste est obsolète. Elle n'était de fait pas véritablement parvenue à rendre compte de l'évolution de l'Europe, continent pour lequel elle avait été élaborée. Et en ce qui concerne l'Amérique latine, de nombreux auteurs ont souligné que le spill over fonctionnait entre des économies développées, mais ne pouvait pas caractériser l'évolution de l'intégration entre économies en développement. Dans les économies développées, une Union douanière va s'étendre parce qu'en contexte de pleine utilisation des facteurs de production, il peut y avoir un consensus pour aller vers l'Union économique lorsque les agents économiques anticipent des bénéfices des progrès de l'intégration. Dans les PVD, il n'y a ni industrialisation, ni plein emploi, ni croissance économique soutenue. Du coup, « toute décision en matière de politique économique, qu'elle soit 'technique' ou pas, est susceptible d'être très politisée ».

 

Les Communautés de sécurité

Pour Karl Deutsch, à la même époque que les néo-fonctionnalistes, mais selon un point de vue bien plus sociologique, la variable dépendante est l'intégration entendue au sens d'association volontaire afin d'éviter tout affrontement armé. Une population ainsi intégrée forme une «communauté de sécurité» et l'intégration devient l'apparition d'un sens de la communauté, c'est-à-dire une conviction largement partagée que les problèmes communs peuvent être réglés en commun de façon pacifique.  Deutsch fait lui aussi une distinction en fonction du degré d'unification, entre ce qu'il appelle un amalgame (amalgamation), caractérisé par une perte d'autonomie des unités participantes, et des communautés de sécurité pluralistes (pluralistic security-communities) respectueuses de l'indépendance des gouvernements. Il peut y avoir amalgame sans intégration et intégration sans amalgame.

Le travail de Deutsch et son équipe repose sur l'étude minutieuse de 8 cas: Etats-Unis (union des colonies en 1789, guerre civile et réunification) ; union graduelle de l'Angleterre et de l'Ecosse et institutionnalisation en 1707 ; la rupture de l'union entre l'Irlande et le Royaume uni en 1921 ; la lente unité allemande depuis le Moyen-âge et son aboutissement en 1871 ; le problème de l'unité italienne depuis la fin du XVIIIè siècle jusqu'à sa concrétisation en 1859-1960 ; la stabilité et la dissolution de l'Empire Habsbourg en 1918 ; l'union de la Norvège et de la Suède de 1814 à 1905 ; la formation de la Suisse, dont la confédération est créée en 1848.

Deutsch évoque aussi des background conditions, tout en concédant qu'elles sont utiles mais pas fondamentales, dans la mesure où dans chaque cas étudié , au moins une fait défaut. Les conditions sont les suivantes : union administrative ou dynastique préalable, assimilation ethnique ou linguistique, liens économiques étroits, menaces militaires étrangères.

Ils décrivent 9 conditions essentielles pour les communautés de sécurités amalgamées : (1) compatibilité mutuelle de valeurs; (2) un mode de vie distinctif ; (3) des attentes d relations économiques plus étroites; (4) une hausse des capacités administratives et politiques des unités concernées ; (5) une croissance éconoique supérieure dans au moins quelques unes des unités; (6) des liens ininterrompus de communication sociale, d'un point de vue géographique et sociologique; (7) un élargissement de l'élite politique; (8) une mobilité de personnes, au moins entre les couches sociales politiquement importantes; et, (9) une mutiplicité de vecteurs de communication et transaction. Et ils ajoutent que trois conditions leur paraissent essentielles: (10) une compensation des lflux de communication et transaction; (11) un interchangeabilité pas trop fréquence des rôles sociaux; et, (12) une prédictibilité considérable des comportements.

Concernant l'évolution de l'intégration, ils décrivent un processus fluide, où les conditions s'additionnent progressivement, sans suivre une séquence particulière. En revanche, le timing est important, au sens où les bénéfices d'une union doivent se faire sentir avant ses possibles coûts. Ils trouvent aussi que la coopération fonctionnelle n'est pas si importante.

Concernant le démarrage d'un processus d'intégration, ils utilisent la notion de take-off, qu'ils empruntent à Rostow. Intervient dans cette phase de décollage des changements d'attitude importants. Ils accordent aussi de l'importance aux demandes de régulation politique qui stimulent l'intégration. Enfin, ils mettent l'accent sur l'importance pour la formation d'institutions des innovations et inventions politiques.

Le test des conditions de réussite qu'ils effectuent sur le groupe de 19 pays conformant la North Atlantic Area les amène à des conclusions plutôt optimistes.

 

Critiques et tentatives de synthèse dans les années 70

Dès ses débuts, la théorie fonctionnaliste est fortement critiquée par les tenants du réalisme. Edward Carr, dès 1939 (dans The twenty year's crisis, 1919-1939. An introduction to the study of international relations) puis surtout Hans Morgenthau (Politics among Nations. The struggle for power and peace, 1948) et, en France, Raymond Aron (Paix et guerre entre les Nations), affaiblissent une vision qu'ils considèrent idéaliste des relations internationales. La théorie de l'intégration économique semble leur donner raison qui, avec Jacob Viner, met en garde contre les effets de détournement du commerce des unions douanières (The custom union issue, 1950). Pendant la guerre froide, même pendant ses phases de détente (« paix impossible, guerre improbable » disait Aron), le réalisme semble triomphant, avec Kenneth Waltz par exemple (Theory of international politics, 1979).

Dominant, mais pas hégémonique. Dans les années 70, se développent des théories influencées par l'impact mondial du choc pétrolier.

En 1971, Robert Keohane et Joseph Nye publient Transnational relations and world politics, qui critique la vision stato-centrée dominante des relations internationales qui ne leur paraît plus en mesure de rendre compte de ce qu'ils observent. La montée en puissance d'autres acteurs, non étatiques, qui agissent sur une base transnationale, concourent à l'interpénétration des sociétés et à l'émergence de phénomènes d'interdépendance.

Quatre ans avant, Joseph Nye publiait pourtant International regionalism (Little Brown, 1968), défendant une vision réaliste de l'intégration régionale. Les deux auteurs précisent leur théorie de l'interdépendance complexe dans Power and interdependance : world politics in transitions (1977).

En 1972, Donald Puchala tente de faire la synthèse entre les points de vue fonctionnaliste (Hass...), réaliste (Nye, Hoffmann..) et nationaliste (Deutsch). Il conçoit l'intégration comme un « système de concordance » où les États nations conservent le premier rôle, mais où d'autres acteurs sub nationaux, nationaux, transnationaux et supranationaux interviennent aussi et qui sont autonomes mais interdépendants. C'est aussi un système hautement institutionnalisé, où les conflits sont la norme, mais ils portent sur la forme et non le fond (et du coup, la convergence d'objectifs est un prérequis). Du coup, le marchandage est aussi la norme de fonctionnement. Mais c'est un marchandage à somme positive. Enfin, ce système dépend de certains attributs de la part des élites (psychological setting) : pragmatisme, sentiment d'interdépendance, mutual sensitivity and responsiveness, et soutien populaire.

 

Relances de l'intégration européenne, relance théorique

La relance de l'intégration européenne, avec l'Acte unique de 1986, est l'occasion d'une nouvelle série de réflexions sur l'intégration. La fin de la guerre froide affaiblit aussi pour un temps (bref) le courant réaliste des relations internationales.

Mais l'ambition d'élaborer une grande théorie de l'intégration n'est plus à l'ordre du jour. Plus modestement, il s'agit de s'attacher à comprendre comment fonctionnent les communautés européennes dans toute leur complexité.

Plusieurs directions sont suivies simultanément, pouvant au mieux donner lieu à l'élaboration de middle range theories. Quelques exemples sont donnés dans le recueil de textes de Nelsen et Stubb (The European Union. Readings on the theory and practice of European integration, Lynne Rienner 1994). 

Ainsi, par exemple, l'anglais Simon Bulmer se penche sur le processus décisionnel communautaire en le reliant aux caractéristiques de politique intérieure, opérant un retour au linkage politics. Concernant le processus décisionnel, des études commencent à s'intéresser au lobbying. Schmitter a notamment tenté de montrer comment le modèle néo-corporatiste a été transféré au plan communautaire.  Martin Slater, s'intéresse au problème de la légitimité intérieure de la construction communautaire et montre que l'indifférence de l'opinion publique a permis aux élites de procéder librement.

Après l'Acte unique européen de 1986, le Traité de Maastricht de 1992, relance la construction européenne et, du coup, les ambitions théoriques. Il s'agit alors de comprendre comment un processus ralenti, voir endormi, peut soudainement se réveiller. Différentes constructions théoriques y ont contribué.

Quatre écoles s'affrontent : le néo-fonctionnalisme (ressuscité) et le supranationalisme qui mettent l'accent sur le rôle des acteurs supranationaux (la Commission comme entrepreneur, l'opinion, etc.), et l'approche nationale et l'intergouvernementalisme qui mettent l'accent sur les négociations entre gouvernements.

Les néofonctionnalistes considèrent le rôle d'acteurs non étatiques qui exercent des pressions pour qu'avance (ou recule) l'intégration. Les supranationalistes se penchent sur la prise de décision et les négociations entre États et surtout le rôle crucial joué par la Commission comme ordonnateur des négociations. Les intergouvernementalistes redonnent aux États leur autonomie d'action, et se montrent efficaces pour expliquer les crises, dues à la résistance des États à céder de la souveraineté. L'intégration progresse quand il y a convergence de préférences due le plus souvent à une adaptation à la globalisation. L'approche par la domestic politics complète l'intergouvernementalisme, en regardant la façon dont se forment les préférences nationales. La convergence est affaire d'évolutions politiques intérieures.

Ainsi, par exemple, Wayne Sandholtz et John Zysman adoptent-ils une approche qui a été qualifiée de supranationaliste parce qu'elle met l'accent sur les négociations entre les eurocrates de la Commission, les grands groupes industriels et les gouvernements des États membres pour expliquer le marché unique.  Plus précisément, ils estiment que l'évolution du contexte économique international (déclin des États-Unis et montée du Japon) a contraint les Européens à s'interroger sur leur place dans le monde. Mais cette évolution était une condition nécessaire et non suffisante de la relance. Les autres facteurs importants sont : tout d'abord le rôle d'entrepreneur de la Commission et, conjointement, celui des industries transnationales qui ont fait pression pour une relance de la construction communautaire. Leur hypothèse est que la Commission et les grands intérêts économiques ont pu convaincre les gouvernements des États membres de la nécessité d'une relance parce que les situations politiques intérieures étaient favorables (échecs notamment des politiques économiques négligeant la contrainte extérieure). En somme, ils proposent d'«analyser 1992 en termes de négociations entre élites lancées en réponse au changement structurel international et au rôle d'entrepreneur de la Commission».

L'avantage de la théorie des négociations entre élites est qu'elle permet de rendre compte des secousses du processus d'intégration, là où le néo-fonctionnalisme s'attendait à trouver une évolution linéaire, des involutions ou des blocages.

Le rôle moteur de la Commission dans ces négociations fait néanmoins l'objet d'un débat.

Les tenants du réalisme en relations internationales auront tendance à le réviser à la baisse. Par exemple, Andrew Moravcsik considère que l'Acte unique européen est le produit d'une négociation entre la France, la Grande Bretagne et l'Allemagne, les trois membres les plus puissants de la Communauté européenne.  Contrairement à  Sandholtz et Zysman, il met l'accent sur l'homogénéité des politiques économiques suivies par les États membres, notamment à la suite de la victoire des conservateurs en Grande Bretagne en 1979, et du tournant de la politique économique socialiste en France en 1983. Il s'oppose donc à l'institutionnalisme supranational et opte pour ce que Keohane appelle une vision réaliste structurelle modifiée, mettant l'accent sur les intérêts nationaux et la puissance. Il qualifie son approche d'«institutionnalisme intergouvernemental».

Certains travaux tentent de réconcilier les «supranationalistes» et les «intergouvernementalistes».

Robert Keohane et Stanley Hoffmann font trois remarques concernant les institutions européennes et examinent trois hypothèses au sujet de leur relance.

Les trois propositions sont les suivantes : 1. «La Communauté européenne n'est ni un régime international ni un État émergeant mais un réseau impliquant la mise en commun de la souveraineté; 2. Le processus politique de la CE est bien décrit par le terme «supranationalité» tel que défini par Ernst Haas dans les années 60; 3. Néanmoins, la CE a toujours reposé sur une série de négociations intergouvernementales, et l'Acte unique ne fait pas exception».

Les trois hypothèses passées au crible sont les suivantes :

«Une hypothèse place les sources des changements à l'intérieur de l'Europe, dans les institutions et processus politiques de la Communauté. Haas a développé cet argument en discutant ce qu'il a appelé "spillover" d'un secteur à l'autre. Une seconde conception, "l'hypothèse d'économie politique", avance que le changement institutionnel dans la Communauté européenne n'est qu'une forme d'adaptation aux pressions de l'économie mondiale... La troisième hypothèse est moins souvent discutée mais est consistante avec notre conception selon laquelle les grands changements sociaux sont typiquement le résultat d'une conjonction d'événements qui ne sont pas étroitement associés les uns aux autres. Cette hypothèse de la "préférence-convergence" avance qu'une condition nécessaire à la mise en œuvre de nouvelles politiques communautaires, ou à la mise en place de procédures plus centralisées de prise de décision, réside dans la convergence des préférences des gouvernements en matière de politique économique, pour des raisons qui ne résultent pas principalement de politiques communautaires antérieures ni des pressions de l'économie mondiale». Cette dernière hypothèse a la faveur de Keohane et Hoffmann. Elle a l'avantage de combiner différentes approches et telle semble être la tendance actuelle. Il n'y a plus une théorie de l'intégration, mais des modèles qui rendent compte de la complexité du phénomène d'intégration.

Dernier exemple : l'étude conduite par Sandholtz pour expliquer pourquoi l'Europe a choisi l'union monétaire à Maastricht retient 5 variables : le spillover du Marché unique de 1992, les politiques économiques de chaque État, la logique interne du système monétaire européen, la diplomatie et l'unification de l'Allemagne et la rationalité de se lier les mains (l'union monétaire est la meilleure garante d'une orthodoxie). Il y a bien dans ce dernier exemple, du néo-fonctionnalisme (spillover), de l'intergouvernemental et du supranational.

 

Tendances récentes

Depuis les années 90, une série de travaux se penchent sur le policy making en Europe, mettant l'accent sur la gouvernance multiniveau (Gary Marks), et sur le produit du policy making, appelant à une intégration positive (Fritz Scharpf, Giandomenico Majone).

Parallèlement, de nombreux travaux portant sur les « nouvelles relations internationales » à l'époque de la globalisation nourrissent, parfois indirectement, la théorie de l'intégration régionale. Ainsi, la bifurcation, d'un monde statocentré vers un monde multicentré, identifiée par James Rosenau dans Turbulence in world politics. A theory of change and continuity (1990) incite à tourner le regard vers l'intégration « par le bas ».

Enfin, une nouvelle littérature apparaît sur le néo-régionalisme.

 

L'institutionnalisme intergouvernemental d'Andrew Moravcsik

Dans The choice for Europe. Social purpose and state power from Messina to Maastricht (Cornell university press, 1998) AM souhaite délaisser la «grande» théorie de l'intégration, trop enfermée sur elle-même à son goût, pour théoriser sur l'intégration à partir des apports théoriques de l'économie politique internationale. Ils utilisent donc des théories de rang moyen de la coopération internationale (sur les intérêts économiques, la négociation, les choix institutionnels). Il utilise ce qu'il appelle le cadre d'analyse rationaliste de la coopération internationale (rationalist framework).

Selon lui, «L'argument central de ce livre est que la meilleure façon d'expliquer l'intégration européenne est de la présenter comme  le résultat d'une série de choix rationnels arrêtés par des dirigeants nationaux. Ces choix ont répondu à des contraintes et opportunités modelées par les intérêts économiques de puissants secteurs des sociétés nationales, le pouvoir relatif de chacun des États dans le système international et le rôle joué par les institutions internationales pour renforcer la crédibilité des engagements intergouvernementaux». Cette posture théorique est testée à travers l'examen des 5 négociations les plus importantes de l'histoire de l'intégration européenne : négociation du traité de Rome (1957), consolidation de l'union douanière et PAC (60's), création du SME (78-79), négociation de l'Acte unique (85-86) et Maastricht (91).

L'approche est en termes de choix rationnel qui envisage toute négociation autour de 3 étapes: (1) formation des préférences nationales, qui détermine (2) les caractéristiques et l'issue de la négociation intergouvernementale, qui débouche sur (3) une cession ou un partage de souveraineté dans le cadre d'institutions internationales. Chaque étape est expliquée par une théorie différente, et différentes théories sont mises en perspective.

  1. Formation des préférences : intérêts économiques vs intérêts géopolitiques (sécurité)
  2. Négociation intergouvernementale : entrepreneurs supranationaux vs interdépendance asymétrique
  3. Institutions : idéologie fédéraliste vs information vs crédibilité

 

ÉTAPE N°1 : EXPLIQUER LES PRÉFÉRENCES NATIONALES

«Les préférences nationales sont définies comme un ensemble ordonné et soupesé de valeurs attachées aux produits anticipés, souvent qualifiés d'"états du monde", d'une interaction politique internationale. Les préférences reflètent les objectifs des groupes sociaux qui ont une influence sur l'État; elles sont supposées être constantes pour chacune des positions défendues sur un problème par un pays au cours d'une négociation, mais elles ne le sont pas nécessairement pour toutes les négociations, problèmes ou pays».

Deux explications possibles de la formation des préférences : les intérêts économiques et les intérêts géopolitiques : la préférence est-elle directement liée aux intérêts économiques en jeu, ou est-elle liée aux «externalités sécuritaires» attachées à la coopération économique internationale?

 

• L'explication par la géopolitique.

Un lien est établi entre coopération économique et préoccupation sécuritaire : «quelles que soient les externalités sécuritaires, l'essentiel de l'argument est le suivant : les gouvernements ont plus de chance de coopérer sur un plan économique s'ils poursuivent les mêmes objectifs géopolitiques». Donc cette théorie prédit que l'intégration économique fonctionnera entre alliés. Mais AM souligne le flou concernant les liens entre menaces sécuritaires et coopération économique. Il range les différentes théories sur ce point en 4 catégories : (1) explication néo-réaliste, utilisant la variable équilibre des pouvoirs (l'intégration économique sert à sceller une alliance militaire, face à des menaces extérieures, comme en Europe du temps de la guerre froide face à l'URSS); (2) une variante réaliste consiste à considérer que l'intégration sert à compenser la domination d'une ou de plusieurs super-puissances (Grieco considérant que telle a été la stratégie de la France et de l'Italie face aux États-Unis). Les deux variantes réalistes considèrent que les stratégies d'intégration sont à replacer dans le contexte des trajectoires historiques des pays (cf Stanley Hoffmann), des "leçons de l'histoire" (décolonisation...); (3) explication institutionnaliste, qui considère que l'intégration sert à assurer la paix entre les États membres (grâce à des institutions, la France veut neutraliser l'Allemagne et l'Allemagne veut se protéger contre elle-même); (4) explication constructiviste, qui se penche sur la force des idéologies fédéralistes, européanistes ou nationalistes (l'influence des démocrates-chrétiens par ex).

AM teste ces quatre théories en regardant ce qu'elles prédisent au sujet de 5 dimensions de la formation des préférences nationales : comment se différencient les préférences (par pays ou par problème), quel est le rythme d'évolution des préférences, quelle est la cohérence des positions politiques défendues, quels sont les clivages internes et quel est le contenu des délibérations internes : (1) différences des préférences par pays. Les explications géopolitiques nous disent que les préférences dépendent d'objectif sécuritaire, donc les préférences devraient être différentes d'un pays à l'autre (l'Allemagne proche de l'est, délégitimée après la guerre, sans passé colonial et avec une forte CDU doit être très européenne); (2) le rythme des progrès de l'intégration doit dépendre des défis géopolitiques qui apparaissent (ce qui n'est pas évident pour l'Europe); (3) lors des négociations, les positions défendues sont cohérentes avec les politiques étrangères et de défense et non avec les politiques économiques; (4) les acteurs internes principaux sont les chefs d'État et les ministres des affaires étrangères; (5) enfin, les discours internes doivent se concentrer sur les enjeux de sécurité intérieure.

 

Explication par les intérêts économiques, l'économie politique

Il ne s'agit plus de se pencher sur les effets indirects de la coopération économique, mais sur ses effets directs : comment aboutir à une coordination de politiques qui soit bénéfique pour tout le monde, dans un contexte d'interdépendance. Les externalités sont transmises par les marchés. «Quand les marchés rendent incompatibles les politiques préférées ou permettent à une politique élaborée sur une base unilatérale de s'ajuster sans coût pour atteindre un objectif, un jeu à somme nulle apparaît qui n'incite pas à la coopération. Quand, au contraire, des ajustements réciproques de politique peuvent éliminer les externalités négatives ou en créer de positives plus efficacement que les réponses unilatérales, les gouvernements sont incités à coordonner leurs activités». L'approche d'économie politique prend aussi en compte les effets en termes distributifs des ajustements économiques : au plan intérieur qui sont les gagnants et les perdants? Elle prend notamment en compte les pressions exercées par les secteurs productifs sur les gouvernements qui sont par ailleurs soumis à des containtes de régulation et à des contraintes fiscales. 

AM utilise un modèle simplifié où les gouvernements «défendent des intérêts commerciaux jusqu'à ce qu'ils soient confrontés à des problèmes fiscaux ou des choix en matière de régulation». Mais il y a des différences dans l'importance relative des containtes de régulation et des contraintes fiscales  par rapport aux considérations commerciales. AM mentionne à propos des 4 grandes politiques communes de l'Union européenne : considérations commerciales (c-à-d pressions des producteurs) l'emportent sur considérations régulatives et fiscales pour la PAC (secteur très subventionné), moins pour la libéralisation du commerce des produits industriels (secteur moins subventionné), encore moins pour l'élimination des obstacles non tarifaires ou pour la politique de change (forte influence des préférences nationales pour haute ou basse inflation).

- Quelles sont les sources des préférences concernant la coordination des politiques commerciales? Les pressions pour l'ouverture seront d'autant plus grandes que seront grandes les opportunités d'exportation. Dans le cas contraire, les perdants potentiels font pression pour être subventionnés. Ce modèle simple, estime AM, permet de comprendre l'ouverture commerciale en Europe après la guerre.

- Quelles sont les sources des préférences concernant la stabilisation des taux de change?

AM prend en compte 3 variables pour expliquer le choix en faveur d'une coordination des politiques de change : la mobilité des capitaux, l'interdépendance commerciale et la convergence/divergence entre les taux d'inflation. Il conclue qu'une hausse de l'interdépendance en termes de commerce et capitaux ne constitue pas une incitation à stabiliser les taux de change.

- Hypothèses dérivant de l'économie politique sur les 5 dimensions des préférences : (1) les positions varient selon les pays et selon les problèmes, en fonction des incitations économiques. Sur les questions agricoles et commerciales, les pays compétitifs favorisent l'ouverture; (2) les variations des préférences coïncident avec les changements dans la conjoncture économique; (3) positions consistantes avec les autres politiques économiques internationales, avec des sacrifices possibles en termes diplomatiques pour sauvegarder des intérêts; (4) rôle important des acteurs économiques (différents selon le thème de la négociation), en plus des gouvernements; (5) discrétion au sujet de l'ampleur des ajustements économiques.

 

ÉTAPE N°2 : EXPLIQUER L'EFFICACITÉ DE LA NÉGOCIATION ET LA DISTRIBUTION DES GAINS 

L'étape n°2 est celle de la négociation intergouvernementale, pour laquelle deux dimensions sont importantes : l'efficacité de la négociation et la distribution des gains qui en résultent. AM reprend les deux questions classiquement posées à propos des négociations internationales : la négociation a-t-elle été efficace, c'est-à-dire les gouvernements ont-ils maximisé la situation (Pareto)?; par ailleurs, comment ont-été distribués les bénéfices de la distribution? 

AM utilise deux théories pour répondre à ces deux questions : la théorie supranationale de la négociation (qui insiste sur le rôle des acteurs supranationaux qui agissent comme entrepreneurs) et la théorie intergouvernementale de la négociation (qui insiste sur les conséquences d'une situation d'interdépendance asymétrique entre gouvernements).

La théorie supranationale de la négociation est populaire chez les néo-fonctionnalistes parce qu'elle aide à expliquer le spill over. Selon AM, les acteurs politiques supranationaux (ex la Commission) jouent un rôle d'entrepreneur de 3 manières : ils lancent des négociations (fixent un agenda), ils arbitrent entre gouvernements, ils mobilisent les acteurs politiques nationaux. AM considère que cette théorie est souvent utilisée, mais pas de façon rigoureuse. Or il y a trois idées à la base de cette théorie qui méritent d'être discutées : (1) que le pouvoir dans une négociation vient de la production et manipulation d'information et idées; (2) que les informations et idées sont coûteuses et rares et (3) que les autorités supranationales centralisées ont un accès privilégié à l'information et aux idées. Selon lui «une théorie sur les entrepreneurs supranationaux doit essentiellement expliquer pourquoi ces entrepreneurs disposent d'un avantage comparatif par rapports aux États dans la production et divulgation d'informations et d'idées importantes». Ils seraient neutres et auraient le sens de l'intérêt général? (Lindberg, Haas et les autres insistent sur les communautés épistémiques).

 

La théorie de la négociation intergouvernementale: il s'agit de mettre l'accent sur les différentes capacités des négociateurs. AM estime que la littérature sur l'intégration européenne fait un usage peu précis du concept de capacité ou pouvoir dans les négociations. Il propose pour avancer d'emprunter à la théorie formelle de la négociation, notamment l'idée que l'interdépendance asymétrique dicte les positions des négociateurs, leurs préférences et dispositions à concéder des sacrifices. Cette théorie repose sur 3 idées : (1) «les négociations ont lieu dans un environnement non coercitif où les décisions sont prises à l'unanimité et où les gouvernements rejettent tout accord qui leur apporte moins de bénéfices que leur action unilatérale»; (2) «le coût des transactions nécessaires pour produire de l'information et de idées est négligeable comparé aux gains retirés de la coopération inter-étatique»; (3) «la distribution des bénéfices reflète le pouvoir relatif de négociation qui est à son tour dépendant de la structure d'interdépendance politique».

AM s'inspire de Kehoane et Nye pour l'interdépendance asymétrique, ou de Hirschman pour l'effet d'influence ou de Strange pour le pouvoir structurel. Il utilise aussi la théorie de la négociation de Nash. Selon AM, si ces trois idées sont justes, alors cette théorie prédit que le résultat d'une négociation reflète trois facteurs : (1) la valeur attachée à l'alternative de la politique unilatérale. Si un gouvernement est tenté par la défection (c'est-à-dire s'il considère que l'unilatéralisme est préférable à la coopération), il y a menace de véto dans la négociation. Or la menace de véto garantit que le résultat d'une négociation rationnelle sera compris entre certaines limites. Il en résulte que les gouvernements qui ne sont pas tentés par le repli sur soi, parce qu'ils sont relativement dépendants des autres, sont en position de faiblesse dans la négociation; (2) la possibilité de former une coalition, et a contrario, le danger d'être exclu, renforce l'influence des uns et affaiblit les autres. Or les coalitions «peuvent produire des externalités plus négatives que celles produites par un seul gouvernement». Mais ce n'est pas toujours le cas. Quand il y a danger d'externalités négatives, l'exclu potentiel est amené à faire des concessions (cf Grande Bretagne); (3) la possibilité de lier différents thèmes de la négociation (issue linkage), de façon à parvenir à des accords globaux (package deal).

 

La théorie montre que les liens apparaissent quand les négociateurs ont des préférences concernant les thèmes qui sont inégales en intensité. AM insiste sur le coût interne des linkages, car ils supposent des concessions dans la négociation et donc de perdants au plan intérieur. AM suggère que les linkages peuvent apparaître dans trois types de conditions intérieures : quand les coûts et bénéfices concernent le même groupe; quand les gains sont concentrés et les coûts diffus (les contribuables, les consommateurs..); quand les décisions concernant la mise en œuvre d'une politique qui suppose des coûts sont repoussées.

 

ÉTAPE N°3 : EXPLIQUER LES CHOIX INSTITUTIONNELS

La question est: «quand et pourquoi des gouvernements délèguent-ils un pouvoir de décision à une institution internationale, ou partagent-ils ce pouvoir au sein d'une institution?». AM distingue comme beaucoup d'autres le partage (pooling) de souveraineté, quand des gouvernements «prennent des décisions selon une procédure de vote autre que l'unanimité» (vote à la majorité qualifée au sein du conseil des ministres de l'UE), de la cession de souveraineté, quand «des acteurs supranationaux sont autorisés à prendre des décisions autonomes, sans qu'intervienne un vote des États ou une menace de veto» (commission dans certains domaines).

AM analyse trois explications possibles de la cession ou du partage de souveraineté. Chacune entraîne des prédictions différentes concernant trois dimensions importantes du choix institutionnel : différences entre pays et/ou entre thèmes, clivages intérieurs et discours, contrôle institutionnel sur ceux à qui a été déléguée une autorité: (1) les gouvernements peuvent être inspirés par une idéologie fédéraliste, ou au contraire nationaliste. La variable idéologie contredit parfois la logique fonctionnaliste. L'explication idéologique prédit des différences entre pays et pas entre thèmes, des clivages intérieurs entre nationalistes et fédéralistes, et un choix d'institutions responsables (afin de combler le déficit démocratique); (2) le choix des institutions peut être inspiré par un besoin de centralisation de la part des experts pour gérer des dossiers complexes. Il s'agit de centraliser l'information dans un souci d'efficacité. Sur ce point, AM estime qu'il n'est pas a priori évident que le fait de déléguer confère un surplus d'efficacité. L'explication la plus intéressante fait état de la position particulière occupée par la Commission européenne : au centre d'un réseau d'experts. La théorie technocratique prédit des différences entre thèmes plus qu'entre pays (la délégation est probable dans le cas de politiques complexes), des débats internes dominés par les experts qui insistent sur l'efficacité résultant de la délégation, et des institutions conçues pour renforcer les prérogatives des experts; (3) une troisième explication est plus politique (la première étant idéologique, et la seconde informationnelle) : «la cession et la partage de souveraineté sont des stratégies "à deux niveaux" conçues pour engager un gouvernement vis-à-vis de décisions futures». Il s'agit pour un gouvernement d'assoir sa crédibilité (effet de réputation), de se lier les mains (en augmentant le coût de la défection), et de court-circuiter ainsi son opposition intérieure (en rendant coupable l'institution supranationale). Il s'agit aussi de réduire l'incertitude vis-à-vis du futur. Enfin, cela permet à un gouvernement de s'engager sans que les coûts et bénéfices des décisions à prendre soient encore connus (cf le fast track aux États-Unis). AM estime que cette explication politique est déterminante : notamment l'idée de renforcement de la crédibilité et d'utilisation de l'institution comme bouc émissaire. Cette théorie prédit des différences par pays et par thèmes (la délégation est probable dans des domaines peu importants), des débats intérieurs qui reflètent les intérêts menacés, et des institutions conçues pour renforcer la crédibilité sans complètement perdre le contrôle (corrélation inverse entre étendue (scope) de la délégation et niveau (extent ou level) de la délégation.

 

Cette approche théorique a été critiquée (voir par exemple Christian Lequesne dans Les nouvelles relations internationales, sous la direction de Marie-Claude Smouts, Presses de Sciences Po 1998), parce qu'elle appréhende les institutions européennes comme un acteur homogène et néglige leur autonomie d'action et d'invention.

Mise à jour le Dimanche, 22 Novembre 2009